정부가 농지 투기를 뿌리 뽑겠다며 시작한 사상 첫 농지 전수조사가 농촌의 거센 반발에 부딪혔다.
투기성 농지 취득을 가려내겠다는 정부의 의지에 대해서는 이견이 크지 않지만, 농사를 짓지 못하는 사람에게 농지를 처분하도록 하는 방식이 고령화와 인구 감소, 농지 거래 실종이라는 농촌 현실과 동떨어져 있다는 지적이다.
농림축산식품부는 지난 5월 농지 소유·이용 실태를 파악하기 위한 전수조사에 착수했다. 7월까지 기본조사를 마치고 8월부터 현장 확인을 중심으로 한 심층조사에 들어갔다.
허위 영농계획서를 내고 농지를 취득한 뒤 방치하거나 불법 임대한 투기성 소유를 적발하는 것이 핵심이었다. 하지만 조사 범위가 구체화되면서 농촌 현장의 불안과 불만은 예상보다 빠르게 확산했다.
투기 목적으로 농지를 취득한 사람뿐 아니라 고령이나 질병 등으로 농사를 짓지 못하는 농업인, 농지를 상속받은 도시 거주자, 관행적으로 이웃에게 농사를 맡긴 소유자까지 처분 대상이 될 수 있다는 우려가 커졌다.
농지가 안고 있는 근본적인 문제는 소유와 경작의 불일치다. 현행 농지법은 원칙적으로 농사를 지을 사람이 농지를 소유하도록 하고 있다. 그러나 현실에서는 농지를 가진 사람과 실제 농사를 짓는 사람이 다른 경우가 흔하다.
농촌을 떠난 자녀가 부모의 농지를 상속받거나 증여받은 뒤 부모 또는 이웃 농업인이 계속 경작하는 사례가 대표적이다. 농지 소유자가 나이가 들거나 건강이 나빠져 농사를 짓지 못하게 되면서 별도의 계약 없이 주변 농가에 경작을 맡기는 경우도 적지 않다. 영농 효율을 높이기 위해 농업인끼리 농지를 바꿔 경작하거나, 한 농업인이 여러 사람의 농지를 모아 규모화하는 것도 오랜 농촌 관행이다.
법의 잣대로만 보면 위법 소지가 있지만 농촌에서는 부족한 일손을 메우고 농지가 버려지는 것을 막아온 생존 방식에 가깝다. 투기를 막기 위해 만든 법과 농지를 유지하기 위한 현실 사이에 간극이 생긴 것이다.
처분명령을 내리더라도 실제로 농지가 팔릴지는 또 다른 문제다. 농촌 인구가 줄고 농업인의 고령화가 심화하면서 농지를 사서 직접 농사를 지을 사람이 부족하기 때문이다.
농업진흥지역이나 접근성이 떨어지는 농지는 팔고 싶어도 매수자를 찾기 어렵다. 요즘 현장에서는 가격을 크게 낮춰도 거래가 이뤄지지 않는 농지가 많다.
이런 상황에서 직접 농사를 짓지 않는다는 이유로 처분의무를 부과하면 소유자는 팔 수 없는 땅을 팔아야 하는 처지에 놓인다.
농지를 처분하지 못하면 이행강제금 부담까지 떠안을 수 있다. 정책이 농지 투기를 억제하는 수단을 넘어 농촌 주민에게 이행하기 어려운 의무를 부과할 수 있다는 불만이 나오는 이유다.
불똥은 임차농에게도 튈 수 있다. 농지 소유자가 처분명령을 피하기 위해 임대차 관계를 정리하거나 농지를 매각하면 그동안 농사를 지어온 임차농이 경작 기반을 잃을 수 있다.
특히 서면 계약 없이 관행적으로 농지를 빌려온 농업인은 경작 사실과 권리를 제대로 인정받기 어렵다.
농업 규모화 정책과 충돌할 가능성도 있다. 정부는 그동안 농지은행 등을 통해 농지를 실제 농업인에게 모아주는 정책을 추진해왔다.
그러나 전수조사가 관행적 임대차를 일시에 불법으로 규정하면 여러 필지를 빌려 규모를 키워온 전업농의 영농 기반까지 흔들릴 수 있다.
당초 소유 관계를 바로잡으려던 것이 실제 경작자를 농지에서 밀어내는 역설이 발생하게 된 셈이다.
상속농지를 보유한 국민들의 불안도 커졌다. 산업화와 도시화 과정에서 고향을 떠난 농촌 출신 국민 상당수가 부모로부터 농지를 물려받았지만 생업과 거주지 문제로 직접 농사를 짓기 어려운 실정이다.
공동상속이나 미등기로 소유 관계가 복잡해 처분이나 임대 위탁조차 쉽지 않은 농지도 많다.
특히 최근 농지법 개정으로 법 위반 농지에 대한 처분명령이 지방정부의 재량에서 의무 규정으로 바뀌면서 불안에 기름을 부었다.
이전에는 위반 경위와 영농 현실 등을 고려해 처분 여부를 판단할 여지가 있었지만 이제는 위반 사실이 확인되면 지방정부가 원칙적으로 처분명령을 내려야 한다. 전수조사가 대규모 처분명령으로 이어질 수 있다는 우려가 농촌 전반으로 번진 배경이다.
정부는 반발이 커지자 조사 착수 4개월 만에 보완책을 내놨다. 단순히 소유자와 경작자가 다르다는 이유만으로 처분하지 않고, 농지 취득 당시 영농 의사와 허위·부정행위 여부, 취득 이후 이용 상황 등을 종합적으로 판단하기로 했다.
관행적 임대차에는 자진 정비기간을 부여하고 농지은행을 통해 적법한 임대차로 전환하면 처분의무를 유예한다. 상속·이농 농지도 농지은행에 맡겨 실제 경작자가 계속 농사를 지을 수 있도록 할 방침이다. 투기 목적이 아닌 위반까지 일률적으로 처분하지 않도록 연내 특별조치법도 제정한다.
그러나 정부가 전수조사를 시작한 뒤 현장의 반발이 커지자 특별법을 만들어 예외를 인정하는 모습은 정책 준비가 충분했는지에 대한 의문을 남긴다.
농지 소유 실태뿐 아니라 농촌의 인구 구조와 거래 여건, 임대차 관행을 먼저 면밀히 살폈어야 한다는 지적이다.
투기성 농지 소유는 엄격히 차단해야 한다는 정부의지에는 이견이 없다. 다만 투기와 생계형·관행적 임대차를 정교하게 구분하지 못하면 선의의 농지 소유자와 실제 경작자가 피해를 볼 수 있다.
쌀 생산자단체 한 관계자는 "소유권 정비에만 치우친 대책은 농지를 농업인에게 돌려주기는커녕 휴경과 농지 이탈을 부추길 가능성도 있다"며 "투기 농지는 걷어내되 농사를 지을 사람에게 농지가 안정적으로 돌아가도록 만드는 게 핵심이 돼야 한다"고 말했다.