우리나라 지방자치단체는 크게 광역지방자치단체와 기초지방자치단체로 나뉜다. 광역자치단체에는 각 도를 포함해 서울특별시와 부산, 인천, 대전, 광주, 대구, 울산 등 6개 광역시가 있다. 인구 100만 이상의 대도시가 독립적으로 운영될 필요가 있다는 점이 인정되면 광역시로 승격된다.
인구 100만의 모든 도시가 광역시가 되는 것은 아니며 뚜렷한 기준도 없다. 경기도 수원시의 경우 올해 4월 행정자치부 통계기준 인구수가 117만6736명으로 116만9433명인 울산광역시에 앞서지만 여전히 기초자치단체의 지위를 유지하고 있다.
광역시로 승격될 경우 행정과 재정에 대한 권한이 커진다. 취득세, 지방교육세, 등록세 등 도세가 시세로 전환돼 시의 자체 재원으로 활용된다. 도로, 주택 등 각종 도시기반시설이 확대되고 교육자치권 확보로 교육시설도 확충도 자유롭게 할 수 있다. 공장 설립이나 아파트 건축 등 그동안 시를 거쳐 도의 승인을 받아야 했던 인허가 단계와 기간도 단축되는 장점이 있다.
이 때문에 수원 뿐 아니라 경남 창원시(107만명), 경기 고양시(101만명) 경기 성남시(97만명) 등 대도시에서는 광역시 승격 또는 대도시로서의 '특례'를 받을 수 있도록 행정구역을 격상시켜 달라는 요구가 꾸준히 제기돼 왔다.
2003년에는 수원, 성남, 부천, 청주, 전주시 등 인구 50만명 이상인 11개 도시가 '전국대도시시장협의회'를 설립, 지방자치법 개정을 추진하면서 '특정시'라는 개념을 새롭게 제시했다.
인구의 증가로 급증하는 행정수요를 해결하기 위해 기초자치단체로서의 법적지위는 유지하되 일반시와 광역시 중간의 차별성을 부여해 달라는 것이다. 50만명 이상 대도시가 인구 5만명의 일반시와 똑같은 위상을 갖는 것은 획일적이고 불합리한 행정제도라는 인식에서다.
이 같은 요구는 '인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정운영, 국가 지도감독에 있어 관계법률에 따라 특례를 둘 수 있다'는 조항으로 반영돼 2003년말 국회 본회의를 통과했다. 단 원안에서 '인구 50만명 이상 대도시'를 '특정시'로 명시한 부분은 삭제됐다. 명칭 자체에 대해 법적 지위나 근거는 없는 셈이다. 관련된 개별 법률을 일일이 개정하기 어려운 실정에서 대도시에 대한 특례도 기대만큼 인정되지 않았다.
대도시 특례인정 관련 법률 및 규정을 일괄 개정하기 위해 이병석 새누리당 의원이 2011년 '인구 50만 이상 대도시의 사무·행정 및 재정의 특례에 관한 특별법안' 제정안을 대표발의했으나 18대 국회 회기 종료로 폐기되기도 했다.
19대 국회 들어서도 강기윤 새누리당 의원과 이찬열 새정치민주연합 의원이 각각 지방자치법 개정안을 발의하고 '직통시'와 '특례시' 개념을 담았지만 논의가 보류됐다. 직통시는 중앙정부와 직통으로 연결되는, 자치구 없는 광역시 모델로 소개됐으며 특례시는 기초자치단체의 지위를 유지하며 일부 기능은 도의 지휘나 감독을 받지 않는 도시를 통칭한다.