"기업 봐주기 가능성, 애초에 차단"...때려야 사는(?) 공정위

⑦무리한 처분 남발, 구조적 배경은

"감사원 감사나 국회에서 '봐주기' 지적이라도 나오면 담당자는 만신창이가 됩니다."

한 공정거래위원회 출신 관계자가 지목한 최근 공정위 '엄벌행정' 기류의 구조적 배경이다. 사법부의 최종 판단에 앞서 막대한 과징금이 부과되는 배경에 공무원 사회의 '보신주의'가 자리잡고 있다는 지적이다. 여기에 이재명 대통령의 기업 불공정행위에 대한 '엄정 대응' 주문까지 더해져 공정위의 엄벌기조가 한층 강화됐단 분석이다.

이 관계자는 "혹시라도 기업 봐주기 의혹에 휩싸이면 담당 공무원은 감사원 감사나 감찰 등 징계 위기에 처할 수 있다"며 "최대한 엄정히 제재하는 게 개인 신상에 안정적"이라고 말했다.

이러한 관료 사회의 위험회피 성향은 '강력한 제재'라는 탈을 쓰고 표출된다. 막대한 과징금 처분을 내린 이후 법원에서 수년 뒤 패소 판결이 나더라도 담당 공무원이 인사상 불이익을 받거나 책임을 지는 경우는 극히 드물다.

다른 공정위 출신 관계자는 "과거에는 제재에 따른 경제적 여파, 산업 생태계에 미칠 영향, 과거 심결례 등을 종합적으로 고려해 신중하게 제재 수위를 결정했다"며 "하지만 현재는 가능한 세게 처벌한 뒤 '법원에 가서 따져보라'는 식의 제재가 남발되는 모습"이라고 지적했다.

실제 공정위 공무원들은 '봐주기'란 단어에 민감하다. 설탕 담합 사건 때만해도 공정위가 과징금 990억원을 깎아줬다는 지적이 나오자 "과징금고시 등 관련 규정에 따라 과징금을 부과했다"고 해명했다. 대한항공의 이행강제금을 94% 감경했단 지적엔 "이행강제금 고시는 각 사건에 대한 구체적 타당성을 도모하고자 기준과 다른 이행강제금을 부과할 수 있는 예외 규정을 두고 있다"고 설명했다.

이 대통령 취임 이후 추진된 조사 기능 강화와 조직·인력 확대도 공정위의 엄벌주의를 강화했단 분석이다. 실제 '재계의 저승사자'로 불리던 공정위 조사국이 2025년 폐지된 지 21년 만에 '중점조사기획단'으로 부활한다.

과징금 체계도 대폭 강화했다. 특히 과징금 하한을 높인 게 눈에 띈다. 예컨대 담합 사건의 경우 과징금 부과기준율 하한을 기존 0.5%에서 10%로 최대 20배 올렸다. 과거 3%로 설정된 중대한 담합의 과징금 부과기준율 하한은 15%로 상향했다. 사익편취(부당지원 및 특수관계인에 대한 부당한 이익제공) 사건에 대한 과징금은 부과기준율 하한은 기존 20%에서 100%로 높였다.

법 위반 억지력을 높이려는 취지지만, 공정위의 봐주기 가능성을 애초에 차단하는 효과도 크다. 그럼에도 정치권은 여전히 공정위가 기업 봐주기식 처벌을 하는 건 아닌지 의심 어린 시선으로 바라본다.

이 대통령만 해도 공정위의 기업 봐주기를 경계하고 있다. 전속고발권 폐지가 대표적이다. 전속고발권은 공정위 소관 법률 13개 중 형벌이 존재하는 6개 법률 관련 사건에 대해선 공정위 고발이 있어야만 공소를 제기할 수 있는 제도다. 이 대통령은 지난 3월 국무회의에서 "공정위가 조사하고도 시간을 질질 끌다가 혐의가 없다고 덮어버릴 수 있는 것 아니냐"며 "결국 공정위가 권한을 독점하고 있다 보니 '봐주기 할 권한'까지 생긴 것"이라고 말했다.

결국 정치권의 '봐주기' 의심 속에서 공정위가 감사나 징계 위험을 피하기 위해 스스로 엄벌주의를 택할 수밖에 없는 구조적 악순환이 이어지고 있다는 지적이다.

아울러 '외부인 접촉 관리 규정'이 공정위를 '갈라파고스'로 만들었단 분석도 있다. 신고를 하고 공정위 전관이나 업계 관계자를 만나란 취지지만, 만났다는 사실만으로도 국회나 감사원으로부터 의심을 살 수 있다 보니 아예 접촉 자체를 피하는 분위기가 형성됐다는 것이다. 공정위가 시장과 격리돼 급변하는 산업 생태계 흐름을 제때 파악하지 못하고 있단 비판이 제기되는 배경이다.

또 다른 공정위 출신 관계자는 "시장의 변화 속도는 점점 빨라지는데, 공정위는 과거에 얽매여 과거 기준으로 현재 시장을 재단하려는 측면이 있다"며 "지나치게 경직적이고 정태적이면 오히려 시장을 교란시키고 소비자 이익을 침해할 수 있는 만큼 유연함이 필요해 보인다"고 말했다.

⑧글로벌 스탠다드와 비교하는 한국의 엄벌행정의 현실

#페이스북(현 메타)은 2012년 이용자 정보를 제3자와 공유할 때 명시적 동의를 받겠다는 '동의명령'을 미국 연방거래위원회(FTC)와 약속했다. 그럼에도 2018년 이용자 약 8700만명의 정보를 영국 정치컨설팅업체 케임브리지 애널리티카에 넘겼다는 혐의를 받았다. FTC는 즉각 조사에 착수했다.

2019년 7월 페이스북은 FTC와 수개월간 협의 끝에 법원에서 다투는 대신 50억달러(약 6조7000억원) 과징금을 내는 데 합의했다. FTC가 빅테크 기업에 물린 금전 제재로 당시 기준 최대금액이었지만 액수만큼이나 그 과정도 눈에 띄었다. FTC가 일방적으로 과징금을 물린 게 아니라, 조사와 소송 등을 통해 기업을 합의 테이블로 이끌어낸 것이다.

누구든 법을 어기면 책임을 물어야 하지만 엄정한 제재만큼 제재의 타당성과 적정성을 검증할 수 있는 장치도 중요하다. 미국, 유럽, 일본 등 주요국이 제재를 주도하는 행정당국의 권한 못지않게 사법부의 검증이나 합의 절차에 무게를 두는 이유다.

미국의 대표적인 규제기관인 FTC는 기업의 불공정 행위를 조사하고 시정명령 등을 내릴 수 있지만 경쟁법 위반에 대한 금전적 제재 권한은 제한된다. 때문에 FTC가 금전 제재를 이끌어내는 사건은 FTC 자체 처분이 아니라 기업과 합의를 거쳐 법원 승인을 받거나 민사 소송 합의 형태로 타결한 것 위주다.

일본은 한국과 비슷하게 공정거래위원회(JFTC)가 직접 기업의 불공정 행위를 조사하고 과징금을 부과할 수 있다. 2015년 이전엔 기업이 JFTC 처분에 불복할 경우 곧바로 2심 재판부인 도쿄고등재판소로 사건이 넘어갔다. JFTC 처분이 마치 1심 판결과 같았던 셈이다.

그러나 행정기관이 사실상 1심 재판소 역할을 겸하는 것에 대해 공정성과 중립성이 떨어진다는 지적이 일자 법을 개정했다. 이를 통해 최초 심리 권한이 1심 법원인 도쿄지방재판소로 넘어가도록 했다. 기업 입장에선 사실상의 2심제에서 3심제로 전환돼 법원의 판단을 더 구할 수 있게 됐다.

유럽연합(EU)의 경우 집행위원회가 기업에 직접 과징금을 부과하고 기업이 불복할 경우 EU 법원으로 가는 사실상 2심제라는 점에서 한국과 구조가 비슷하다. 그러나 EU 법원은 경쟁법상 과징금에 대해 전면관할권을 갖고 있어 EU 집행위가 매긴 과징금을 감액·증액할 수 있다. 사법부가 과징금의 적정액을 독자적으로 판단해 수정할 수 있다는 의미다.

2009년 EU 집행위원회는 인텔이 경쟁사인 AMD를 퇴출시키려 불법적인 판매전략을 썼다며 10억6000만유로(약 1조5855억원)의 과징금을 인텔에 물렸다. 인텔은 EU 법원에 제소했고 2022년 법원은 집행위가 인텔의 잘못을 제대로 입증하지 못했다며 인텔의 손을 들어줬다.

단 법원은 인텔의 일부 활동엔 불법 소지가 있다고 인정했고 EU 집행위는 일부 위법 행위에 대해 3억7636만유로의 과징금을 물렸다. 인텔은 이번에도 불복, 제소했고 EU 일반법원은 2025년 12월 과징금을 약 37% 줄인 2억3711만유로로 감액했다. 인텔은 지난 2월 EU 최고법원인 유럽사법재판소에 상고했다.

⑨공정성 논란 해소 방안은

공정거래위원회에 대한 공정성 논란이 뒤따르는 배경엔 조사와 심판 기능을 모두 가진 공정위의 구조적 문제가 자리한다. 공정위가 조사에 이어 심판까지 담당하면서 심판이 선수로 뛰는 기울어진 운동장이란 비판이다. 이에 독립된 기관으로부터 판단을 받을 수 있도록 제3의 기관을 설치해야 한단 지적이 나온다.

16일 정부와 업계 등에 따르면 올해 공정위의 전방위적인 조사와 높아진 과징금 수위를 두고 공정위가 시장 질서 확립을 넘어 '엄벌행정'으로 기업들을 옥죈다는 비판이 나온다. 올해 설탕 담합(4083억원)과 밀가루 담합(6710억원) 등 수천억대 과징금이 '뉴노멀'이 된 상황이다.

업계 안팎에서는 내부에서 조사하고 심판까지 거치는 구조 자체가 불합리하단 불만이 제기된다. 이황 고려대 법학전문대학원 교수는 "공정위의 성격이 이중적인 측면이 있다"면서 "공정위는 준사법기관 성격이 본질이라는 게 학계의 시선이다. 조사와 심판 기능의 분리가 적법절차의 원리에 맞는데 공정위가 오래 전부터 노력을 했으나 충실하지 못한 게 사실이다"고 말했다.

반면 공정위는 조사·심판의 철저한 분리로 공정성을 담보했단 입장이다. 공정위는 2023년 조사·심판 부서간 인사이동을 금지하고 정책부서를 거치도록 했다. 정책부서를 조사·심판 부서의 완충지대로 이용하는 것이다. 업무 공간도 완벽하게 분리해 접촉 가능성을 차단했다.

공정위 관계자는 "심판과 조사를 담당하는 부서의 공간 자체가 분리돼 있다"며 "강력한 '파이어월'(Firewall·방화벽)을 통해 정보 공유 자체를 안 하고 내부에서도 접촉 자체를 부담스러워하는 분위기가 강하다"고 말했다. 다른 관계자는 "심판 결정은 위원회 합의제로 하는 만큼 전원회의 때 난상토론을 하기도 하고, 결과도 의도대로 나오지 않는다"며 공정위 구조에 대한 문제를 일축했다.

그러나 여전히 조사와 심판이 한 지붕 아래에 있는 만큼 공정성 시비를 잠재우긴 쉽지 않아 보인다. 조사를 지시할 수 있는 공정위원장이 심판 과정에도 참여하면서 공정위원장의 양심에 맡겨야 하는 구조적 문제에 대한 의구심도 이같은 의견에 힘을 싣는다.

이에 국세청 등과 분리돼 운영되는 조세심판원과 같이 독립된 기관이 필요하단 제언도 나온다. 홍대식 법학전문대학원협의회 이사장은 "조세심판원과 같은 제3의 판단 절차를 마련하는 것을 적극 지지한다'며 "위원장의 양심에 맡겨 심판자가 조사 단계에 관여하지 않도록 하는 것이 바람직한데, 의심이 해소되지 않는다면 구조적으로 분리하는 것이 맞다"고 말했다.

다만 현실적으로 쉽지 않다는 반론도 적잖다. 공정위 상임위원 출신 관계자는 "심판 기능을 아예 외부로 이관하면 지금보다 시간이 더 오래 걸리고 경쟁법에 대한 이해도가 낮은 사람들이 심판할 위험이 있다"며 "조직 내에서 더 엄격하게 조사와 심판 기능을 분리해 독립성을 유지하자는 의견이 더 타당하다"고 설명했다.

현행 2심제인 공정거래 행정사건을 3심제로 개선하는 방안도 거론된다. 공정거래 행정사건은 서울고등법원을 거쳐 대법원으로 가는 2심제다. 공정위 의결은 사업자에게 시정명령과 과징금 등 직접적인 제재를 부과한다. 사실상 1심 기능을 공정위가 하고 있는 셈이다. 소액 사건도 세 번의 재판을 받을 기회가 있는 반면 수천억이 왔다갔다하는 상황에서 기업은 법적 판단을 구할 기회가 오히려 적다는 비판이 나오는 이유다.

⑩무리한 행정처분 막을 제도개선 방안은

기업을 제재하는 정부의 행정 처분이 법원에서 뒤집히는 결과가 반복되면서 규제 기관의 무리한 행정 처분을 막는 제도 개선이 필요하다는 목소리가 힘을 받고 있다. 공무원의 책임성을 높이기 위한 '제재 실명제'나 '패소 책임제' 도입을 검토해야 한다는 것이다. '네거티브 규제' 규제 환경 전환과 '행정조사기본법' 개정을 통한 절차적 통제 강화 등 근본적 대책을 고민해야 한다는 지적도 나온다.

16일 국회 재정경제기획위원회 박수영 국민의힘 의원이 조달청으로부터 제출받은 자료에 따르면 지난 달 기준 조달청의 행정소송 패소율은 26.8%로 2020년 이후 가장 높았다. 2020년부터 지난 8월까지 조달청을 상대로 제기된 행정소송 866건 중 594건은 입찰 참가 자격 제한을 취소해달라는 소송이었다. 입찰 참가 자격 제한은 기업의 매출과 직결돼 조달청 행정처분 중 가장 강도가 세다.

문제는 행정 처분이 법원에서 사후적으로 뒤집히는 사례가 많다는 점이다. 2020년 이후 조달청이 최종 패소한 사건 78건 중 73건은 재량권을 남용했거나 처분 사유가 인정되지 않은 경우였다. 업체와의 계약 중 일부에만 문제가 있었으나 전체 계약에 대한 행정처분을 내린 사례가 대표적이다.

지난해 허영 더불어민주당 의원이 공정거래위원회 자료를 분석한 결과, 공정위는 2017년부터 2025년 8월까지 부과했던 과징금 중 6247억원을 기업에 환급했다. 환급액의 93.2%는 행정소송 패소, 직권취소(공정위 스스로 내린 처분 감면 조치)의 사유에 따른 것이다.

경제계에선 시장에 대한 제재는 불가피하지만 합리적 범위를 넘어선 규제는 개선해야 한다고 지적한다. 규제가 반복되면 기업이 법적 대응에 큰 비용을 쓰게 되고, 경쟁력 강화를 위한 투자가 위축된다는 주장이다. 정부 부처 입장에선 신중한 검토 없이 내린 처분이 세금 낭비를 불러오기도 한다. 과징금 환급 시 기업에는 환급 가산금이 같이 제공된다.

대안으론 패소 책임제, 제제 실명제 등의 도입이 거론된다. 행정소송 패소율이 비정상적으로 높은 부서나 인원이 인사고과 감점이나 감사를 받도록 하는 제도다. 안창남 강남대 경제세무학과 교수는 머니투데이 더300(the300)과의 통화에서 "공무원이 특정 목적을 가지고 부당한 처분을 내린 경우 인사 고과에 페널티를 줄 수 있는 제도 등을 도입해야 한다"며 "제재 실명제도 도입을 검토해볼 만 하다"고 말했다. 제재실명제는 주요 제재 안건에 대해 조사, 심결 담당자의 이름을 명확히 남기자는 취지의 제도다.

기업에서 일했던 국민의힘 한 의원은 "'좋은 규제'는 있어야 하지만, 규제가 너무 많은 게 우리나라 기업환경을 저해하는 근본적 문제"라며 "규제 환경을 '안 된다는 것 빼고는 다 허용하는' 네거티브 규제로 바꿔야 한다"고 말했다.

대형로펌의 한 변호사는 "행정처분의 경우 해당 기관이 조사 대상에 대해 경찰·검사·판사 역할을 다 수행하는 셈이어서 무리한 제재가 부과되는 경우가 상당하다"며 "검찰의 기능이 약화되는 만큼 행정 제재 기관에 대한 통제도 합리적으로 강화돼야 한다"고 말했다.

특히 "행정조사기본법에는 조사 절차를 지키지 않아도 처벌할 수 있는 규정이 없어 조사 범위가 과도하게 넓어져도 제한을 가할 방법이 사실상 없다"며 "국회가 행정조사기본법상 조사 절차를 섬세하게 개정할 필요가 있다"고 제언했다.