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과학기술정책연구원(STEPI)이 이재명 정부의 '5극3특' 초광역 메가특구 정책의 성공을 위해서는 기존 혁신특구 제도의 구조적 한계를 먼저 개선해야 한다고 제언했다. 부처별 분절 운영과 실증·사업화 연계 부족 등을 해소하기 위한 통합 거버넌스 구축이 시급하다는 분석이다.
3일 STEPI는 'STEPI 인사이트' 제362호 '5극3특 초광역 메가특구 추진을 위한 혁신특구 개선방안'을 통해 메가특구 설계에 반영해야 할 3대 정책과제를 제시했다.
해당 보고서는 최해옥·김학효·이승윤·이광호·김지선·하리다 연구진이 공동 집필했으며, 이재명 정부의 '5극3특' 초광역 메가특구 도입으로 특구 정책이 새로운 전환점을 맞고 있다고 진단했다.
정부는 지난해 9월 '5극3특 국가균형성장 추진전략 설계도'를 발표한 데 이어 올해 4월 제1회 규제합리화위원회에서 메가특구 추진방안을 1호 안건으로 의결했다.
이어 6월 '대한민국 대도약 3대 메가프로젝트 국민보고회'에서 반도체·피지컬 AI·AI 데이터센터 추진계획을 발표했으며, 5극3특 권역별 성장엔진 선정과 국토공간 재편 구상 등 후속 정책도 잇달아 내놓고 있다.
연구진은 메가특구가 기존 혁신특구를 총괄하는 상위 플랫폼으로 설계되는 만큼 기존 특구 제도에 대한 진단이 선행돼야 한다고 강조했다.
보고서는 현재 특구가 129개 유형, 누적 2065건으로 확대되는 과정에서 부처 간 사전 조정 없이 신설된 사례가 적지 않았으며, 법적 근거만 유지된 특구도 약 30%에 이른다고 분석했다.
조세지원 제도의 실효성도 한계로 지적했다. 2023년 법인세 감면 혜택을 받은 기업은 110개에 그쳤으며, 최대 5년인 감면 기간이 흑자 전환까지 10년 이상 걸리는 장기 연구개발(R&D) 산업의 특성과 맞지 않는다는 것이다.
보고서는 이를 특구 정책의 실패라기보다 실증 성과가 제도 개선과 사업화로 이어지는 연결 체계가 충분히 구축되지 못한 결과라고 평가했다.
연구진은 행위자중심제도주의(ACI)를 분석틀로 연구개발특구와 규제자유특구를 분석한 결과, 특구 제도의 실효성을 떨어뜨리는 요인으로 △부처별 분절 운영에 따른 '분절·디커플링' △정부와 관리기관, 기업 간 목표와 추진 시기의 차이에서 비롯되는 '지향 불일치' △실증 성과가 제도 개선과 사업화로 이어지지 못하는 '연계 단절' 등 세 가지를 제시했다.
이를 해결하기 위한 정책 과제로는 우선 13개 부처가 각각 운영하는 77개 혁신특구를 효율적으로 조정할 수 있는 통합 거버넌스 구축을 제안했다. 단기적으로는 부처 간 지정·조정 협의체를 마련하고, 중장기적으로는 범정부 통합조정기구를 설치해야 한다고 제언했다.
또 행정구역이 아닌 기능적 도시지역(FUA)을 기준으로 특구를 지정하고, 5극3특 권역별 전문담당관을 운영하는 등 광역권 중심의 협력 체계를 구축해야 한다고 제시했다.
아울러 실증 결과가 법령 정비와 사업화로 이어질 수 있도록 안전성 검증과 인증 체계를 개선하고, 자금·인력·판로를 연계하는 '특구 참여기업 지원체계'도 마련해야 한다고 강조했다.
보고서는 현재 메가특구특별법이 아직 국회에 발의되지 않았고, 권역별 성장엔진 선정도 진행 중인 만큼 지금이 기존 특구 제도를 특별법과 함께 정비할 수 있는 '골든타임'이라고 진단했다. 특히 특별법 제정 단계에서 기존 특구 관련 법률과의 적용 우선순위와 중복 배제 원칙을 명확히 규정해야 향후 제도 혼선을 줄일 수 있다고 제언했다.
최해옥 STEPI 연구위원은 "메가특구가 기존 129개 특구에 또 하나의 유사 특구를 추가하는 데 그쳐서는 안 된다"며 "성과가 입증된 기능은 계승하고 확산을 가로막는 제도적 설계는 과감히 개선해야 한다"고 말했다.