발전5사 합치면 왜 문제인가…전문가들이 꼽은 '3가지 역행'

정부가 한국전력 산하 발전공기업 5개사를 하나로 합치는 방안을 검토하는 가운데, 통합이 재생에너지 확대·지역균형발전·전력산업 구조개혁에 오히려 역행할 수 있다는 지적이 나왔다.

공기업의 몸집을 키워 중복 조직을 줄이고 투자 여력과 재생에너지 확대 및 탈석탄 등의 정책 집행력을 높이겠다는 취지와 달리, 현행 전력시장의 문제를 그대로 둔 채 거대 발전공기업부터 만들면 민간 투자와 신산업을 밀어내고 지역에 충격을 더하며 향후 시장개혁까지 어렵게 할 수 있다는 것이다.

1일 국회 기후위기탈탄소경제포럼과 기후솔루션이 국회의원회관에서 연 '에너지전환기 발전공기업, 어떻게 재편할 것인가' 토론회에서는 발전공기업 통합을 둘러싼 우려가 크게 세 갈래로 제기됐다.

첫 번째 우려는 통합이 재생에너지 확대라는 정책 목표와 엇박자를 낼 수 있다는 점이다. 재생에너지 확대가 둔화할 수 있는 경로 중 하나로는 망 중립성* 악화가 꼽혔다. 현재도 송배전망을 독점 운영하는 한전이 발전공기업의 모회사인 구조에서 민간 발전사업자들은 계통 접속과 보강 지연, 출력제어에 따른 보상·정산 기준의 차이 등에 불만을 제기해왔다.

이런 상황에서 발전5사를 합친 거대 공기업이 출범하면 한전과 발전자회사 간 이해관계가 더 커져 불공정한 차별이 고착될 수 있다는 우려다. 특히 계통이 포화됐을 때 통합 공기업의 기존 발전기가 우선 가동되고 민간 재생에너지는 접속이 늦어지거나 먼저 출력제어될 경우, 수익성과 자금조달 여건이 악화돼 신규 사업이 지연·취소되고 결국 재생에너지 보급 속도와 실제 발전량이 떨어질 수 있다는 설명이다.

이유수 숭실대 교수는 5개사를 합치면 통합 공기업이 도매전력 공급의 60% 이상을 차지하는 지배적 사업자가 될 수 있다고 지적했다. 한전이 송배전망을 독점하고 발전공기업 지분도 100% 보유한 현 구조에서 거대 자회사까지 생기면, 민간 재생에너지나 분산에너지보다 계열 발전소가 계통 접속과 운전에서 유리해질 우려가 있다는 설명이다.

김세원 기후솔루션 연구원은 이미 재생에너지와 다른 발전원 사이에 계통 접속과 운영 조건의 차이가 나타나고 있다고 주장했다. 호남의 164개 변전소에서는 계통 보강이 끝나는 2031년까지 신규 재생에너지 접속이 제한된 반면, 액화천연가스(LNG) 등 대형 발전소에는 사업 허가와 계통 접속이 이뤄진 사례를 들었다. 이런 이해충돌 구조를 두고 공기업 규모만 키우면 망 중립성 문제가 더 커질 수 있다는 것이다.

공공이 민간도 할 수 있는 사업에 직접 나설 경우 민간 투자를 위축시켜 결과적으로 에너지전환을 늦출 수 있다는 지적도 제기됐다. 김희성 브라이트에너지파트너스 의장은 제한된 공공 재원을 이미 민간 자본이 들어올 수 있는 분야에 투입하기보다 민간 사업의 위험과 금융비용을 낮추는 '마중물'로 써야 한다고 했다. 에너지저장장치(ESS) 등 유연성 자원도 전력망 확충 비용을 줄이는 데 기여한 만큼 정당하게 보상해야 민간 투자를 끌어낼 수 있다고 강조했다.

이민호 전력 컨설팅사 '천천히 아름다운 생각' 대표(미국변호사)는 통합사의 높은 시장점유율이 시장의 '가격 발견 기능'을 약화시킬 수 있다고 지적했다. 미국에서는 시장지배력이 큰 발전사가 가격을 임의로 써내지 못하고 실제 발전비용을 기준으로 입찰하도록 규제받을 수 있는데, 이처럼 비용입찰을 하는 발전기가 많아지면 전력이 부족하거나 남는 상황이 가격에 충분히 반영되기 어렵다는 설명이다. 시간대별 가격 차이가 줄면 전기가 쌀 때 저장했다가 비쌀 때 판매하는 ESS가 수익을 내기 어려워져 민간의 투자 유인도 약해질 수 있다.

두 번째는 지역균형발전과의 충돌이다. 현재 5개 발전사 본사는 서로 다른 지역에 자리 잡고 있다. 하나의 통합 본사를 두면 유치 지역에는 인력과 세수가 모이지만, 나머지 네 지역은 본사 직원과 협력업체, 상권과 신산업 기반이 빠져나갈 수 있다. 석탄발전소 폐쇄로 이미 일자리와 세수가 줄고 있는 지역에는 본사 이전까지 겹치는 셈이다.

한국중부발전 본사가 있는 충남 보령의 문혜경 보령시 그린에너지팀장은 발전공기업 하나가 있는 도시에서 본사까지 다른 지역으로 가면 에너지전환 동력을 유지하기 어렵다고 우려했다. 중부발전 본사와 협력업체 종사자, 가족 등을 합하면 8000명 이상이 유출될 수 있다는 게 보령시의 추산이다. 본사를 중심으로 형성된 상권뿐 아니라 지역이 추진하는 재생에너지 사업의 인력과 노하우도 약해질 수 있다고 봤다.

각 발전사를 지역별 에너지전환 거점으로 활용하는 대안도 제시됐다. 발전사별 평가 기준을 발전단가나 가동률 중심에서 탄소중립과 계통 유연성 중심으로 바꾸고, 각 회사가 해상풍력·수소 등 지역 특성에 맞는 사업을 맡도록 하자는 것이다. 다섯 지역에 흩어진 공공기관을 한곳으로 모으는 것보다 기존 조직과 인력을 지역의 새 산업으로 전환하는 편이 균형발전과 정의로운 전환에 맞는다는 주장이다.

정부는 본사 이전 자체가 지역 세수에 미치는 영향은 제한적일 것으로 봤다. 강경택 기후에너지환경부 전력산업정책과장은 "단순히 본사를 이전하는 것만으로는 세수 영향이 크지 않은 것 같고, 발전소가 실제 운영을 중단하면 지방 세수와 고용에 미치는 영향이 클 것"이라며 석탄발전 폐지와 정의로운 전환 계획을 검토하는 과정에서 지역 의견을 듣겠다고 밝혔다. 다만 문 팀장은 본사 이전이 세수뿐 아니라 산업·고용·상권을 포함해 지역경제에 미치는 파급효과에 대한 검토가 부족하다고 주장했다.

세 번째는 정책 추진의 순서가 거꾸로 됐다는 비판이다. 토론자들은 먼저 미래 전력시장의 청사진을 그리고, 그 안에서 공공과 민간의 역할을 정한 뒤 발전공기업의 수와 기능을 결정해야 한다고 입을 모았다.

우리나라는 2001년 한전의 발전 부문을 6개사로 나눈 뒤 전력산업 구조개편이 사실상 중단됐다. 과도기 제도였던 CBP(Cost-Based Pool·변동비반영시장)*가 25년째 이어졌고 한전은 송배전망과 전력 판매를 함께 독점하고 있다. 이 때문에 가격 신호와 경쟁이 제대로 작동하지 않고 재생에너지와 ESS, 전력 신산업의 진입도 어렵다는 진단이다.

이유수 교수는 시장 설계를 먼저 제시하고 그에 맞춰 통폐합의 범위와 방식을 결정해야 한다고 주장했다. 그는 "조직개편이 시장개혁의 기반이 아니라 오히려 시장 집중의 기반이 될 수 있다"고 말했다. 정훈 국회미래연구원 연구위원도 전력망 확충과 시장구조 개선, 석탄발전의 좌초자산 처리, 공기업의 역할을 먼저 정한 뒤 조직개편안을 내놔야 한다고 지적했다.

강경택 기후에너지환경부 전력산업정책과장은 '1개사 통합안'은 삼일회계법인이 중간보고에서 권고한 안으로, 아직 정부안으로 확정된 것은 아니라고 설명했다. 강 과장은 시장지배력과 망 중립성, 민간투자 위축 우려를 "유념해서 검토하고 있다"며 "올해 안에는 정부 계획을 확정해 밝히고, 향후 일정도 제시하는 것을 목표로 하고 있다"고 말했다.