미국·중국 빠진 WTO… EU를 중심으로 다시 설 수 있을까

미국과 중국이 사실상 불참을 선언하면서 위기에 몰린 세계무역기구(WTO)를 유럽연합(EU) 중심의 새로운 연합과 다자간 해결책으로 살려야 한다는 분석이 나왔다. 미국이 규칙 기반 무역 체제에서 이탈하고, 중국은 현상 유지의 수혜자로 남아 있는 상황에서 EU가 글로벌 무역 체제를 다층적 거버넌스 구조로 개편해야 한다는 제언이다.

핵심 쟁점은 무역 체제의 핵심 근간이었던 차별 금지 원칙과 최혜국 대우(MFN)에 기반한 다자주의 질서가 종말을 고하고 있는 것인가, 아니면 표적화된 제도 개혁을 통해 규칙 기반의 상호 협력을 이어갈 수 있는 최소한의 공간이 남아 있는가 여부다. EU가 그 역할을 해낼 수 있는지 여부는 그 뒤에 따라붙는 의문부호다.

[선데이 모닝 인사이트]는 유럽연합(EU) 경제정책을 연구하는 싱크탱크 브뤼겔의 이그나시오 가르시아 베르세로 선임연구원이 지난달 26일 발간한 '세계무역기구 부활을 위한 계획(A plan to revitalise the World Trade Organization)' 보고서를 통해 현재 WTO 기능 마비의 원인과 EU 중심의 WTO 개혁 방안을 분석했다.

브뤼겔은 WTO의 위기가 미국과 중국의 국내 정치적 제약과 미·중 사이의 지정학적 경쟁에서 비롯됐다고 진단했다. WTO의 위기는 오래된 규칙의 위기이자, 그 규칙을 떠받치던 미국의 후퇴에서 비롯된 권력의 공백이라는 설명이다.

보고서는 먼저 현재 WTO의 역할론이 사실상 마비된 현상을 세 가지 접근법으로 분석했다.

먼저 미국은 더 이상 규칙 기반 무역 체제를 지지하는 패권적 역할을 원하지 않는다. 보고서는 미국이 공통의 규칙을 따르는 것보다 '양자적 지렛대'를 극대화해 '관리무역 접근'을 선택했다고 봤다. 이러한 트럼프 행정부의 세계관에서 WTO는 더 이상 미국에 중요하지 않다.

실제로 미국의 무역 정책을 총괄하는 제이미슨 그리어 미 무역대표(USTR)는 자유무역체제를 대체할 새로운 질서를 '트럼프 라운드'라고 선언했다.

그는 지난해 8월 트럼프 행정부 출범 200일을 기념하는 뉴욕타임스(NYT) 기고문을 통해 "우리는 지금 트럼프 라운드를 목도하고 있다. 불과 몇 달 만에 미국은 수년간의 성과 없는 WTO 협상에서 얻었던 것보다 더 많은 해외 시장 접근권을 확보했다"고 자평했다. 그러면서 "명목상 경제적 효율성을 추구하며 166개 회원국의 무역 정책을 규제하도록 설계된 WTO는 유명무실해졌고, 더 이상 세계 질서를 유지할 수도, 지속 가능하지도 않다. 새로운 '트럼프 라운드'가 시작됐다"고 강조했다.

더 주목할 점은 트럼프 이후 민주당이 집권을 해도 이 상황이 이어질 가능성이다. 보고서는 "영향력 있는 민주당원들도 회의론을 공유하고 있다"며 "WTO를 부활시키는 데 나서지 않을 수 있다"고 지적했다. 미국의 이탈은 특정 행정부의 일탈이 아니라 구조적 전환이라는 분석이다. 그 배경에는 취약한 복지 안전망이 있다. 외부 충격으로 피해를 받은 노동자들을 충분히 보호하지 못한 결과, 양자·다자 무역 개방에 대한 반발이 커졌다는 분석이다.

둘째, 중국은 WTO 현상 유지, 즉 비차별 규칙과 구속력 있는 분쟁 해결 유지에 더 큰 이해관계를 갖는다. 동시에 중국은 무역과 산업 정책에 대한 '중상주의적 접근'론을 펼치고 있기 때문에 WTO 개혁에서 지도적 역할을 맡기는 어렵다고 평가했다. 산업 보조금 규제 등의 새로운 시도를 중국이 받아들일지에 대해서도 회의적이다. 다만 체제 유지를 위한 개혁을 논의하려면 중국과의 대화는 유지해야 한다는 것이 브뤼겔의 조언이다.

셋째, EU와 중소 개방경제는 규칙 기반 질서의 잔존 이해당사자다. 보고서는 "유럽연합과 작고 중간 규모의 개방경제는 규칙 기반 무역 질서를 유지하는 데 이해관계가 있다"고 본다. 동시에 이들은 중국과의 공정경쟁 조건이 부재한 점, 미국 정부의 보호주의, 그리고 미국과 중국의 강압적 정책에 대한 우려를 공유하고 있는 상태라고 봤다.

이러한 2개국(G2)의 공백은 지난 3월 카메룬 야운데에서 열린 WTO 제14차 장관급회의(MC14)에서 현실화됐다. 보고서는 이날 회의를 전면적 실패로 규정했다. 다자간 무역 규범 개혁에 대한 최소한의 합의는 물론, 회원국들의 공동 의지를 담은 최종 선언문조차 도출하지 못한 채 막을 내렸기 때문이다. 브뤼겔은 별도 보고서를 통해 "이날 실패의 가장 큰 원인은 지정학적 분열과 무역 긴장이 고조되는 상황에서 정치적 타협점을 찾기 어려웠기 때문"이라고 짚었다.

브뤼겔 보고서는 WTO 기능에 대한 회의론이 수십 년간 축적된 다섯 가지 긴장에서 비롯됐다고 분석했다. 이 다섯 가지 균열은 시간의 흐름에 따라 상호 증폭되며 다자 체제의 기능을 점차 약화시켰다는 평가다.

첫 번째 균열은 개발 격차(The development divide)다. WTO 창설 이래 개발도상국 간 경제 발전 수준에 따른 마찰이 존재했다. 개발도상국들은 자신들의 제한된 행정적·경제적 역량으로 인해 고도화된 세계무역기구 규범과 지식재산권, 서비스 시장 개방 등의 의무를 일괄적으로 이행하는 것이 불가능하다고 주장해 왔다. 동시에 자국의 유치산업을 육성하고 산업화를 추진하기 위해 다자 규범의 통제에서 벗어난 더 넓은 '정책 공간(Policy space)'을 보장하라고 끊임없이 요구했다.

국제사회는 '무역을 위한 원조(Aid for Trade)' 이니셔티브를 도입하고, 무역 원활화 협정(TFA) 및 투자 원활화 협정 등에서 특별 및 차등 대우(SDT) 조항을 연계하는 방식으로 일정 부분 대응해 왔다. 그러나 개도국들이 요구하는 산업 정책 공간에 대해서는 선진국과 개도국 간의 시각 차이가 워낙 컸고, 어떤 국가를 실질적인 개도국으로 지정하여 이행 여유를 부여할 것인가에 대한 명확한 객관적 기준이 부재했기 때문에 근본적인 해결책을 도출하지 못했다.

두 번째 균열은 '도하 개발 어젠다(DDA)'의 실패다. 2001년 출범해 2008년 실패로 귀결된 DDA 실패에 대해 브뤼겔은 "지나고 보면 다자간 합의가 불가능한 비현실적인 기대치만을 양산한 오류였다"고 평가했다. DDA 실패는 개발 격차를 더욱 악화시켰고, 많은 개발도상국들로 하여금 좌절감을 갖게 하는 등 문제를 만들었다고 분석했다.

이 실패의 유산은 여전히 남아 있다. 글로벌 농업 개혁은 교착 상태이고, WTO 회원국의 관세 감축 약속은 대체로 1995년 체제, 또는 중국 가입 시점인 2001년 수준에 머물러 있다. 미국과 중국을 제외한 다수 경제권이 양자·지역 FTA를 통해 시장 접근을 완화했지만, 이는 역설적으로 WTO의 규범 제정 기능을 약화시켰다는 설명이다.

세 번째 균열은 '개방 무역에 대한 미국의 구조적 지지 철회'다. 미국의 대규모 만성 무역 적자와 제조업 기반 약화, 취약한 사회안전망은 국내 정치적 반발을 키웠다. 미국의 통상 관료들은 WTO의 분쟁 해결 절차가 반덤핑·상계관세 등 통상 자위권(Trade defence instruments) 행사를 과도하게 제한한다며 불만을 쌓아왔다. 특히 중국의 대미 무역 흑자가 급증하는 과정에서 WTO가 이를 통제하지 못했다는 비판이 커졌다.

트럼프 1기 행정부는 WTO의 최고 재판소 역할을 하는 상소기구 신임 위원 임명을 전면 거부해 분쟁 해결 자체를 마비시켰다. 나아가 북미자유무역협정(NAFTA)을 미국 중심의 미국·멕시코·캐나다 협정(USMCA)으로 개정한 것을 제외하면, 다자간 FTA 협상에서 철수했다. 이어진 조 바이든 행정부도 이러한 흐름을 이어갔다. 트럼프 2기 행정부에서는 보편 관세와 일방적 관리무역, 비대칭적 수입 규제가 강화되며 WTO 규범과의 충돌이 심화되고 있다는 분석이다.

네 번째 균열은 '중국 제조업 지배력과 경상수지 불균형'이다. 중국의 대규모 무역 흑자와 국가 주도 산업 보조금은 WTO의 차별 금지 원칙에 대한 신뢰를 흔들었다는 평가를 받는다. 브뤼겔 보고서는 중국의 구조적 흑자가 높은 저축률 등 거시경제 불균형에서 비롯되지만, 산업정책 역시 큰 영향을 미쳤다고 짚었다. 중국의 비시장적 경제 모델과 국가 개입은 WTO 규범이 공정한 이익 균형을 유지할 수 있는지에 대한 회의론을 확산시켰다는 의미다.

다섯 번째는 무역의 국가 안보화와 지정학적 무기화다. 미·중 무역 갈등은 관세와 무역수지 문제에서 출발했지만, 지금은 핵심 기술과 자원 의존도를 차단하려는 경제안보 경쟁으로 확대됐다. 이는 향후 WTO 개혁도 각국의 경제안보와 기술주권이라는 제약 속에서 진행될 수밖에 없음을 의미한다.

브뤼겔이 제시하는 해법은 'FTA만으로는 부족하다'는 데서 출발한다.

EU는 자유무역협정 네트워크를 강화해야 하지만, 그것만으로는 세계 무역 체제의 구조적 긴장을 해결할 수 없다고 판단했다. 보고서는 "FTA에만 배타적으로 집중하는 것은 근시안적"이라고 경고한다. 따라서 EU는 FTA 네트워크를 기반으로 "WTO 개혁을 지지하는 중견국 연합"을 만들어야 한다고 제언했다.

이 연합의 목표는 두 가지다. 하나는 미국과 중국을 다시 규칙 기반 논의로 끌어들이는 것이다. 보고서는 "중견국 연합이 미국과 중국으로 하여금 여전히 규칙 기반인 세계 무역 체제 논의에 더 많이 참여하도록 영향을 줄 수 있다"고 봤다. 다른 하나는 미국과 중국이 빠지더라도 WTO 규율을 보완하는 복수국 간 규칙을 만드는 것이다.

다만 EU가 이 역할을 맡으려면 최혜국대우(MFN) 원칙에 대한 어느 정도 변화를 감수해야 한다고 분석했다.

MFN의 핵심은 "어떤 관세나 서비스 양허도 합의된 예외가 적용되지 않는 한 모든 WTO 회원국에 무조건 확대되어야 한다"는 것이다. 또 MFN과 비차별 원칙의 근본 가치는 "무역 상대국을 힘에 기반한 역학으로부터 보호하고, 관세와 기타 무역 규제에 대해 단순하고 효율적인 체제를 선호하게 하는 것"이다.

EU 내에서도 MFN의 전면적 적용에 대한 회의론이 커지고 있다는게 브뤼겔의 관측이다. 회원국 간 권리와 양허 수준의 불균형, 불법 보조금의 파급 효과, 특정국 중심 공급망 의존성, 복수국 간 협정과 클럽형 무역 배열을 수용해야 한다는 요구가 커졌기 때문이다. 결국 고도화된 규범에 합의한 참여국에만 상호주의 기반 혜택을 주고 무임승차를 막아야 한다는 주장이 커지고 있다.

하지만 브뤼겔은 EU가 과연 이를 감당할 전략과 정치적 의지를 갖고 있는지 되묻는다. EU가 무역의 예측 가능성을 내세우면서도 MFN 자체를 흔들 경우, 트럼프 행정부의 일방주의 관세 정책과 혼동될 수 있다는 경고다.

브뤼겔은 EU가 중심이 되어 글로벌 무역 체제를 다층적 거버넌스(Multilevel governance) 구조로 개편해야 한다고 제언한다. 중견국 연합 형성은 EU가 주도하고 신뢰를 구축할 때만 가능하며, 미국의 불합리한 관세 조치에 대한 유화책을 거부하면서도 미국과 균형 잡히고 WTO와 양립 가능한 FTA를 협상할 준비해야한다는 게 핵심 메시지다.

브뤼겔은 뜻을 같이하는 국가들이 먼저 규범을 고도화해야 한다는 것이다. 이를 위해 네 가지 핵심 과제를 제시한다.

첫째는 지속가능발전 컴팩트(개발협약)다. 저·중소득국(LMI)에게는 시한부 규정 유연성을 부여하고, 고소득국은 기후 관련 제품 무관세 대우와 청정 투자 지원 등 반대급부를 제공하는 상호 약속 구조를 만들자는 것이다.

둘째는 보조금 규율 강화다. "보조금 규율 강화는 단연코 글로벌 무역 체제 재구조화에서 가장 어려운 과제"라고 봤다. 강화된 투명성 체제, 수입 급증 대응 구제 수단, 연구개발 등 허용 보조금 신범주, 그리고 국영기업(SOE)이 상업적 고려에 따라 행동하도록 요구하는 규칙을 결합해야 한다고 제안했다.

셋째는 복수국 간 협정의 WTO 편입이다. 투자원활화협정(IFD)과 전자상거래협정(ECA)이 WTO 법률 체계 편입을 기다리고 있지만, 주요 반대국인 인도가 막고 있다. 인도가 "비참여국 이익을 보호하는 법적 보호 장치가 마련되면 반대를 철회할 수 있다"고 신호를 보낸 만큼, 이를 편입 기준 논의의 출발점으로 삼아야 한다는 주장이다.

넷째는 분쟁 해결 개혁이다. 현재 다자중재임시협정(MPIAA)이 상소기구를 대체하고 있지만, 보고서는 이 개혁이 "단기적으로 다루어져야 할 문제라기보다 개혁 과정의 결정판이 될 것"이라고 전망한다. 보조금 규칙 업데이트 및 안보 예외 해석 등 실질적 합의 없이는 분쟁 해결 개혁도 불가능하다는 판단이다.

로드맵으로는 2027년 일반 이사회 특별 회의에서 첫 번째 제도 개혁 패키지에 합의하고, 2029년 MC15에서 공정한 경쟁 환경 협상 개시를 승인하는 일정을 제시한다. 이를 위해 미국·중국·EU·인도·브라질이 포함된 소규모 장관 그룹 구성도 촉구한다.

다만, 이 과정에서 EU는 미국을 전면 배제해선 안 된다고 당부한다. 보고서는 "트럼프 행정부가 체결한 WTO 비준수 협정과 관련해 향후 미국 행정부가 어떤 방안을 추진할지 고려하기에는 아직 이른 상황"이라면서도 "새로운 미국 행정부가 출범하기 전까지는 개혁 논의에서 이 문제를 다루지 않는 것이 바람직하다. 어쨌든 EU는 비대칭적이고 WTO 비준수적인 현 미국 행정부를 넘어서는 합의가 이루어질 수 있도록 해야 한다"고 조언했다.

아울러 "미국과 균형 잡히고 WTO와 양립 가능한 FTA를 협상할 준비가 되어 있으며, WTO 개혁에 대해 미국과 협력할 의사가 있음을 시사해야 한다"고 덧붙였다.