노후계획도시정비법('노특법') 제19조는 사업시행자를 지정하기 위한 요건으로 '토지등소유자의 과반수 동의'를 요구하였다. 그런데 2026년 8월 4일 시행되는 개정법에서는 '주택단지별 구분소유자의 과반수의 동의'까지 요구하는 것으로 요건을 가중하였다.
문제는 노특법 제19조 제2항 제4호의 '특별정비구역 내의 토지등소유자 또는 토지등소유자가 노후계획도시정비사업을 추진하기 위하여 설립한 조합'의 법적성격이다.
이를 도시정비법상의 조합으로 해석할 경우, 조합설립을 위해 전체 구분소유자 70% 및 토지면적 70%, 각 동별 과반수(복리시설로서 대통령령이 정하는 경우에는 3분의 1이상) 동의까지 요구되므로 제19조의 동의요건과 중첩되는 구조가 된다. 이 경우 제19조는 사업 초기 단계에서 진입장벽을 완화하기 위해 마련된 규정임에도 불구하고, 실제로는 도시정비법상 조합설립 요건이 다시 요구되는 결과가 되어 그 기능이 사실상 퇴색될 수 있다.
반면 제19조는 신탁방식, 공공방식뿐만 아니라 조합방식도 예정하고 있고, 동일한 요건을 규정하고 있다는 점에서, 일정한 단체가 요건을 충족하면 조합방식으로 사업시행이 가능하다는 견해가 있다. 특히 사업시행자 지정 단계에서 사업방식 간 요건을 달리 두지 않았다는 점은 입법자가 특정방식에 우열을 두지 않으려는 의도를 반영한 것으로 이해될 수 있다.
한편 개정 노특법 제18조의 2 및 제18조의 3은 토지등소유자의 과반수의 동의로 주민대표단을 구성하고, 조합설립여부를 결정한 후 도시정비법상 조합설립 절차로 나아가는 구조를 예정하고 있으므로, 이는 조합방식에 있어 별도의 설립절차가 존재함을 전제한 것으로 볼 수 있다는 견해도 있다.
조합방식‧신탁방식‧공공방식은 각자의 장단점이 있고 어느 하나의 방식이 다른 방식보다 반드시 우수하다고 볼 수 없다. 시행방식은 토지등소유자의 의견을 반영하여 결정할 문제이지, 특정 방식을 차별할 합리적 이유는 없다. 특히 사업 초기 단계에서 특정방식에 대하여 추가적인 요건을 부가하는 것은 사업방식 선택의 자유를 실질적으로 제한하는 결과를 초래할 수 있다.
만약 제19조의 조합을 도시정비법상의 조합으로 해석할 경우, 사업시행자 지정 단계와 조합설립 단계의 요건이 중첩 적용되는 문제가 발생할 수 있으며, 이는 신탁방식·공공방식·조합방식의 사업시행자 지정 요건을 동일하게 규정한 취지에도 반할 뿐만 아니라 제19조 제2항 제4호가 사실상 적용될 수 없는 규정으로 전락할 가능성이 높다. 이는 결국 입법자가 예정한 '사업방식 선택의 다양성'을 스스로 제한하는 결과로 이어질 수 있다.
이에 대해서는 입법적 보완 및 해결이 시급하다. 예컨대 제19조 제2항은 '노후계획도시정비사업의 시행자로 지정할 수 있다. 제4호의 경우에는 도시정비법상 조합설립을 인가한 것으로 본다.'로 개정하고, 제19조 제2항 제4호는 '특별정비구역 내의 토지등소유자가 노후계획도시정비사업을 추진하기 위하여 구성한 추진위원회'로 명확하게 개정하는 것이다. /글 법무법인 센트로 유재벌 수석 변호사