'황금알' 낳는 화상 경마장, 문 닫을 수 있을까(종합)

"부적절하다고 결론 날 경우 폐쇄하겠다."

현명관 한국마사회장은 지난 20일 국회 농림축산식품해양수산위원회 국정감사에 출석, 용산 화상경마장 개장 반대여론과 관련한 여야 의원들의 지적에 이같이 답했다.

지난달 28일 시범운영을 중단한데 이어 폐쇄 가능성까지 언급했지만, 마사회는 이달 말 시범운영 평가위원회가 긍정적 답을 내놓을 경우엔 재개장을 강행하겠다는 방침이어서 다음주가 용산 화상경마장의 운명을 가를 전망이다.

마사회는 기존 용산역에 있던 장외발매소 시설을 확장해 원효로 일대 지상 18층, 지하 7층 규모의 화상경마장 이전을 추진 중이다. 당초 6월28일 시범운영을 시작했으나 지역주민과 시민단체들이 교육환경 저해 등을 이유로 반대에 부딪혔다.

이에 마사회는 용산장외발매소 영업방해금지 가처분신청을 냈고, 법원은 7월16일 '화해권고결정'을 내리고 10월 말까지 시범운영을 허용했다. 8월20일 정홍원 총리가 전향적 대책을 주문하자 이튿날 농림축산식품부는 시범운영 기간 1개월 단축을 발표했다. 마사회 공모를 통해 구성된 외부인사 10명은 22일 최종 회의를 거쳐 내주 평가결과를 발표할 예정이다.

◇마사회 주수입원 '장외발매소'…정부 예산으로도

화상경마장은 마사회로선 포기할 수 없는 사업이다. 2012년 마사회 매출액 7조1981억원 중 72%인 5조1827억원이 전국 30개 장외발매소에서 나왔을 정도다.

마사회는 마권매출액의 73%를 고객에 배당금으로 환급하고 16%를 국가 세금으로 납부한다. 나머지 11%가 마사회의 몫인데, 2%는 우승마 시상금으로, 5%는 운영경비로 사용한다. 이를 제외한 4%가 순이익금이다. 2012년 마사회로 돌아간 순이익금은 2879억원이다.

정부가 2012년 세금으로 받은 금액은 7918억원에 달한다. 16%의 세금중 10%는 레저세, 4%는 지방교육세, 2%는 농어촌특별세로 분류된다.

마사회의 순이익금 4% 가운데 이익준비금(10%)과 경마사업 확장적립금(20%)을 제외한 70%는 농식품부의 특별적립금으로 쌓인다. 2012년 기준으론 2015억원이다.

이중 80%인 1612억원은 다시 축산발전기금에, 20%인 403억원은 농어촌복지사업에 쓰였다.

정부는 내년부터 마사회 특별적립금을 일반예산으로 포함시킨다는 계획이다.

국회 관계자는 "마사회가 돈벌이가 되기 때문에, 도박중독 폐해에도 불구 정부가 화상경마장 개장 논란에 눈을 감아주는 것"이라고 꼬집었다.

◇동일지역 내 이전은 지자체 동의 필요없어

장외발매소를 둘러싼 지역사회의 반발과 관련해서는, 농식품부의 마사회 장외발매소 최종 승인 전 기초단체가 의견을 낼 수 없다는 점이 지적되고 있다.

마사회 장외발매소가 사회 이슈로 떠오를 때는 이미 승인이 난 이후여서, 마사회가 스스로 장외발매소를 폐쇄하지 않는 이상 개장을 막을 방법이 없다는 것이다.

농식품부가 2009년 3월 개정한 '마사회 장외발매소 개설 승인 절차 및 요건에 관한 지침'에 따르면 발매소 이전 사업 승인 시 자치단체장 동의 등의 명확한 내용이 규정되지 않았다. 동일지역 내 이전의 경우 지자체와 지역사회 동의 없이 가능하도록 한 조항도 포함됐다.

용산 화상경마장의 경우 농식품부는 2010년 3월 마사회의 이전 요청을 승인했다. 2013년 용산구청이 뒤늦게 이전 승인 취소를 요청했으나, 농식품부가 화상경마장 인허가권을 쥐고 있는 까닭에 실제 취소로 이어질지는 불투명하다. 이동필 농식품부 장관은 최근 용산 화상경마장에 대해 "적법한 절차를 밟아서 건축허가와 사용승인을 받았다"며 영업 중단에 부정적 입장을 밝힌 바 있다.

사행산업통합감독위원회의 권한을 강화해야 한다는 지적도 나온다. 마사회가 정부의 사행산업 건전발전 종합계획을 지키지 않을 경우 영업정지 등 징계를 줄 수 있어야만 감독 효과가 난다는 지적이다.

그러나 한편에서는 도박중독자 양산의 진원지는 마사회의 화상경마장보다는 불법사설경마라는 점을 지적하는 견해도 있다. 정부가 오히려 마사회에 적용하는 장외발매소 규제를 풀어야 한다는 주장이다. 외국처럼 카페형 장외발매소를 허용해 복권을 사듯 마권을 살 수 있는 환경을 마련해야 한다는 것이다.

화상경마장 규제법안, 발의-폐기 반복…왜?

'화상경마장'(스크린경마장)으로 불리는 마권 장외발매소들에 대한 규제 법안은 과거 국회에서 수차례 발의되고 폐기되길 반복했다.

도박 중독자 양산을 막아야 한다는 '명분'과 화상경마장 수입이 축산발전기금의 주요 재원이라는 '현실론'이 끝없이 부딪친 결과다.

19대 국회 들어서도 화상경마장 규제를 위해 발의된 '한국마사회법' 개정안이 6개에 달한다. 그러나 6개 법안 모두 소관 상임위인 농림축산식품해양수산위원회를 넘어서지 못한 채 계류돼 있다.

가장 최근에 발의된 것은 마권 장외발매소에 대한 승인을 아예 3년내 취소토록 하는 내용을 골자로 한 이학영 새정치민주연합 의원의 법안이다.

이 의원이 지난 14일 대표발의한 이 개정안은 법상 장외발매소의 설치·이전 등의 근거 규정을 삭제하는 내용을 담고 있다. '한국마사회법'에서 '마권 장외발매소'라는 표현을 삭제하고 이를 '경마장'으로 대체한다는 것이다. 개정안에 따르면 농림축산식품부 장관은 법 시행 후 3년 내 장외발매소에 대한 승인을 취소해야 한다.

현행법상 마권 장외발매소는 '문화 및 집회시설'로 분류돼 기초자치단체의 허가만 받으면 된다. 그러나 승인이 취소된 뒤 경마장으로 다시 등록하려면 광역자치단체로부터 '위락시설' 허가를 받아야 한다. 이 경우 폭넓은 지역사회의 반발로 스크린경마장의 재허가 또는 신설이 일부 제한될 수 있다는 게 김 의원 측의 판단이다.

진영 새누리당 의원도 지난해 12월 마사회로 하여금 도시 주거지역 인근에 위치한 장외발매소의 외곽지역 이전 계획 등이 포함된 장외발매소 감축계획을 3년마다 농식품부 장관에게 제출토록 하는 내용의 개정안을 국회에 제출했다.

2012년 9월에는 박인숙 새누리당 의원이 학교 주변 1km 이내에 화상경마장 설치를 금지하고, 화상경마장 내 현금자동지급기와 자동입출금기를 설치할 수 없도록 하는 내용의 개정안을 발의했다.

야당 의원들이 앞서 발의한 법안들은 강도가 훨씬 더 세다. 화상경마장의 도심 내 신설 또는 운영을 사실상 불가능하게 할 정도의 법안들이다.

지난해 6월 김광진 새정치연합 의원이 발의한 개정안은 화상경마장을 설치 또는 이전하려면 해당 시·군·구에 거주하는 19세 이상 전체 주민 2분의 1 이상의 동의를 받도록 한다는 내용을 담았다.

지난 2월에는 박범계 새정치연합 의원이 주거지역, 학교, 학교설립예정지로부터 2km 내에 화상경마장을 설치하지 못 하도록 하는 내용의 개정안을 발의했다.

2012년 6월에도 같은 당 김동철 의원이 단독주택과 공동주택 또는 학교의 출입문에서 직선거리 2km 내에 화상경마장의 설치를 금지하는 개정안을 국회에 제출했다.

같은 해 11월9일 이 법안이 국회 농해수위 법안심사소위에서 논의될 당시 오정규 농식품부 제2차관은 "장외발매소(화상경마장)는 상업지역에 설치할 수 있도록 돼 있는데, 상업지역에서 1㎞ 내 학교가 없는 곳이 거의 없다. 이렇게 되면 장외발매소를 다 없애라는 얘기가 된다"며 법안에 반대 입장을 분명히 했다.

'전차포', 화상경마장 인근 성행 "원수에겐 경마를…"

20일 저녁 서울 영등포 '마권 장외발매소'(스크린경마장) 앞 전당포. 경마가 열리지 않는 날인데도 허름한 차림의 손님이 몇몇 눈에 띈다.

주변 유흥가로 발길을 돌리니 길바닥에 떨어진 전단지들이 눈에 들어왔다. '싼 이자 10%'. 근처 전봇대에도 대부업자들의 광고지가 빼곡히 붙어 있었다. 그 중 한곳에 전화를 거니 이내 한 남성이 전화를 받았다. 차를 담보로 돈을 빌리고 싶다고 하자 차종을 물어왔다. 대략 중고차 시세의 절반 정도를 빌려줄 수 있다고 했다.

화상 경마장 주변에는 이처럼 불법 사채업자들이 차를 담보로 돈을 빌려주는 속칭 '전차(車)포'가 성행중이다.

차종에 관계없이 1대당 100만∼200만원 정도는 바로 현금을 받을 수 있다. 경마는 시간을 놓치면 할 수가 없기 때문에 손해인 줄 알면서도 급하게 돈을 빌린다. 주말에는 개인택시를 맡기고 돈을 빌리는 사람도 어렵지 않게 볼 수 있다는게 화상경마장 주변 사람들의 말이다.

화상경마장 주변에서 만난 30대 중반의 김모씨는 "경마로 삶의 모든 것이 다 망가졌다"고 한탄했다. 결혼 패물은 물론 아이 돌 반지에 차까지 모든 것을 갖다 팔았다. 부모 형제의 물건도 몰래 내다 팔았다.

"원체 경제적 피해가 커요. 중독이 되다 보면 감성적, 인성적으로 모든 게 다 망가져 삶 자체가 파탄이 나게 돼 있어요." 김씨는 한숨을 내쉬었다.

2012년 사행산업통합감독위원회의 '사행산업 이용실태 보고서'에 따르면 일반 경마장 이용자의 도박중독 유병률은 47.8%다. '스크린경마장'으로 불리는 마권 장외발매소 이용자의 유병률은 69.3%로 더 높다. 스크린경마의 세계에 발을 들이면 10명 중 7명은 중독된다는 뜻이다.

경마 중독자들의 대부분은 저소득층이다. 2010년 마사회의 '경마 이용자 분석자료'에 따르면 경마 이용자의 52.1%가 월소득 300만원 미만인 것으로 확인됐다. 월소득 200만원대 경마 이용자가 29.9%로 가장 많았고 100만원대가 16.3%, 100만원 미만이 5.9%로 집계됐다.

또 다른 경마 중독자인 40대 남성 권모씨는 과거 직원을 수십명 거느린 '사장님'이었다. 그러다 경마에 손을 대면서 재산을 탕진하고 가족으로부터도 버림받았다. 막노동에 구걸까지 하게 됐다. 경마장 주변의 일명 '꽁지꾼'이라고 불리는 일수업자들에게 돈을 빌려 경마를 했다.

'꽁지꾼'들은 기본적으로 안면이 있는 사람들에게 돈을 빌려주는데 큰 담보가 없어도 돈을 빌릴 수 있다. 100만원을 기준으로 선이자 20만∼30만원을 떼고 빌린다. 권씨는 신용을 지켜야 또 돈을 빌릴 수 있어 어떻게든 돈을 갚고 있다.

권씨는 경마는 '사람이 죽고 사는 문제'"라고 했다. 그는 "오죽하면 경마장 주변에 '원수한테는 경마를 가르쳐라'라는 말이 있을 정도겠느냐"고 반문했다.

인터넷·술집서도 베팅…외국 '화상경마' 어떻게?

유럽, 일본 등 해외 주요 선진국에서는 마권의 장외발매 비중이 90%를 넘는다.

한국마사회에 따르면 경마종주국 영국 전역의 장외발매소는 9000여개, 장외매출 비중은 약 99%에 달한다.

북메이커(bookmaker)로 불리는 사설마권업자들이 마권발매시장을 장악하고 있는데, 일반 펍(Pub·선술집)에서도 마권을 살 수 있을 정도로 구매가 자유롭다.

영국과 함께 유럽 경마 산업의 한 축을 이루는 프랑스에선 경마업체인 PMU(Pari Mutuel Urban)가 장외발매소를 운영한다. 1만2200여개의 장외발매소가 있으며 경마 매출의 약 98%가 장외발매소에서 발생한다. 지난해 PMU의 매출은 104억유로(15조원)였다. 프랑스는 2010년부터 인터넷을 이용한 온라인 마권발매를 허용하고 있다.

아시아에선 홍콩과 일본이 경마 선진국으로 꼽힌다. 장외발매소 역시 압도적 규모를 자랑한다. 홍콩 면적은 서울의 1.8배에 불과하지만 장외발매소는 우리나라의 4배가 넘는 126개소에 달한다. 스포츠토토를 관장하는 홍콩자키클럽에서 장외발매소를 운영하며 장외매출 비중은 약 92%에 이른다.

일본은 세계 1위(2008년 기준 43조원)의 마권 매출 규모를 자랑한다. 장외발매소는 110개, 장외 매출 비중은 약 93%를 기록 중이다. 미국의 장외발매소는 8000여개, 장외매출 비중은 89%로 추산된다.

마사회 관계자는 "영국, 프랑스, 일본은 장외발매와 인터넷으로 마권을 구매하는 비중이 90% 이상이고 장외발매소도 대부분 도심 한복판에 있다"고 말했다.

[막전막후 속기록]"로또도 못 팔게 해주세요"

이른바 '화상경마장'(스크린경마장)으로 불리는 '마권 장외발매소'에 대한 규제 법안은 19대 국회 들어 발의된 것만 6개. 그러나 상임위 차원에서 심도있는 논의가 이뤄진 것은 사실상 2012년 11월9일 농림축산식품해양수산위원회 법안심사소위 때가 유일했다.

당시 소위에 상정된 법안은 그해 9월 박인숙 새누리당 의원이 발의한 '한국마사회법' 개정안으로, 최근 발의된 법안 가운데 가장 강력했다. 학교 주변 1km 이내에 화상경마장 설치를 금지하고, 화상경마장 내 현금자동지급기와 자동입출금기를 설치할 수 없도록 하는 내용이었다.

그러나 소위는 활발한 논의에도 불구하고 결론을 내리지 못한 채 결국 두 법안을 계류시켰다. △과잉규제 △축산발전기금 재원 문제 △타 사행산업과의 균형 등이 주된 쟁점으로 다뤄졌다. 속기록에서 당시 분위기를 읽을 수 있다.

빈성림 농해수위 전문위원 = "기존 장외발매소 모두 이전해야"

첫째, 현금자동지급기 설치 제한 관련이다. 장외발매소 내에 설치된 현금지급기가 사행성을 조장할 우려가 있다고 봐 이를 금지함으로써 사행성 및 중독성을 완화하려는 취지로 이해된다. 다만 여신전문금융업법 제2조에 따르면 마권은 현금으로만 구매할 수 있으므로 현금지급기를 전면적으로 금지하는 경우 고객 불편이 가중되는 등 부작용이 우려된다는 점을 감안해 심사할 필요가 있겠다.

두 번째, 장외발매소 설치 규제 관련이다. 장외발매소의 거리제한 규정을 둠으로써 학교 주변환경을 건전하게 조성하려는 취지로 이해된다. 다만 개정안과 같이 학교로부터 1㎞ 이내에 장외발매소를 설치할 수 없도록 법제화하는 경우 기존의 장외발매소를 모두 이전해야 하는 현실적인 문제가 있다는 점 등을 고려해 심사할 필요가 있다고 생각된다.

오정규 농림수산식품부 제2차관 = "현찰 들고 다니다 불미스러운 사태가···"

현재 관련법에 의해서 현금으로 마권을 사도록 돼 있다. 그래서 카드로 할 수 없는 바에는 현금자동지급기는 분명히 거기에 있어야지 현금자동지급기를 없애버리면 현찰을 들고 다니다가 각종 불미스러운 사태가 벌어질 수도 있다. 또 사금융 성행이나 불법 사설경마로 빠져 나갈 가능성이 있기 때문에 저희들은 현재 현금자동지급기는 두되 현금서비스 기능은 제외시키도록 해서 이번달 14일부터 현금서비스 기능은 제외된 현금자동지급기는 설치하는 것이 마땅하다 이렇게 생각을 한다.

김재원 소위원장(새누리당) = "전부 폐쇄하는 만드는 것은 조금···"

저는 이미 설치돼 있는 것을 이 법을 동원해서 전부 폐쇄하게 만드는 것은 조금 부자연스럽지 않은가 생각된다. 개인적으로. 위원님들은 이 부분은 어떠신지 모르겠다.

박민수 위원(당시 민주당, 현 새정치민주연합) = "좀 무리가 있는 같고"

일단 제가 볼 때는 박인숙 의원안은 좀 무리가 있는 것 같고. 기존에 있는 걸 2년 내에 옮겨라 하는 부분은 약간 무리가 있는 것 같은데. 앞으로 계속 장외발매소들을 추가하는 경우에 계속 설치하는 경우에 규제는 지금까지 없었는데 그 규제를 어느 정도 할 것인지는 한번 논의를 해 봐야 될 것 같다.

오정규 농림수산식품부 제2차관 = "상업지역에서 1㎞ 학교가 없는 데가 거의 없다"

더 큰 문제가 뭐냐 하면 장외발매소는 상업지역에 설치할 수 있도록 돼 있는데 상업지역에서 1㎞ 벗어나서 학교가 없는 데가 거의 없다. 결국 이 법대로 간다면 저기 산속이나 이런 데로 가야 장외발매소가 있게 되는 꼴인데, 녹지는 또 안 되고. 이렇게 되면 장외발매소를 다 없애라는 얘기가 되는 모양이라서 위원님 말씀대로 경마를 아예 축소시키는 쪽으로 갈 것이냐 하는 부분에 대한… (논의가 있어야 한다.)

박민수 위원 = "축발기금이라는 밧줄 걸어 놓고…"

그겁니다. 입법 정책 자체가 사행산업을 우리가 축발기금(축산발전기금)이라는 발목에 걸려있는 밧줄을 걸어 놓고 과연 사행산업을 우리가 법으로써 완화시키면서까지 축발기금을 그쪽에서 빼내는 게 합리적인 것인지, 아니면…

(편집자 주: 현재 마권 판매를 주된 수익원을 하는 마사회의 당기순이익 가운데 70%가 특별적립금으로 쌓이고, 이 가운데 80%가 축발기금으로 쓰인다. 또 마사회의 마권 판매 매출액 가운데 약 70%가 마권 장외발매소에서 발생한다)

김재원 소위원장= "로또복권 앞으로 팔지 못하게 해주세요"

그래서 이 법은 심심하면 올라오는데 결국 안 되는 이유가 그것 때문이다. 하려면 전부 다 사행행위 총량제에 의해서 다 규제하든가 해야 되는데, 로또복권은 초등학교 정문 입구에서 다 팔고, 그렇지요? 스포츠토토는 다 팔고… (중략)

로또 중독성이 더 큰 것 같다. 나는 로또는 여러 번 사 봤는데 경마는 한 번도 안 해 봤다. (웃음소리) 로또복권 앞으로 팔지 못하게 해 주세요. 한 번도 당첨도 돼 본 적도 없는데…

김선동 의원(통합진보당) = "저도 장외발매소 반대 투쟁을 해 봐서···"

저도 장외발매소 반대 투쟁을 해 봐서 실제로 장외발매소에 대한 찬반… 찬성하는 곳도 있지 않나? 그런데 이것에서 하고 또 로또나 다른 경륜이라든지 이런 다른 사행산업과의 균형 있는 판단이 필요한 부분이 있을 것 같다.

박민수 위원 = "우리가 제일 빨리 속도가 나니까···"

그러니까 경륜 경정 그런 법안이 다른 상임위원회에서 심의가 아직은 안 됐는데 우리가 제일 빨리 속도가 나니까 우리가 하는 시스템으로 다른 데도 다 따라 오겠지요. 다른 데서는 아직 심의가 되지 않은 상태라···

김재원 소위원장 = "여러 사행산업에 대한 심도 깊은 심사를 위해 계류"

의사일정 제36항, 37항 한국마사회법 일부개정법률안에 대해서는 심도 깊은 논의가 일단 진행이 되었지만 앞으로도 지속적으로 더 사행 관련된 여러 사행산업에 대한 심도 깊은 심사를 하기 위해서 계속 계류토록 하겠다.