머니투데이

정부 소속 행정기관이 기업 조사에 나선다. 조사 결과에 따른 행정 처분도 정부 결정에 따라 이뤄진다. 형사 처벌 고발권자 역시 정부가 맡는다. 조사부터 판단과 고발까지 행정기관은 곧 '심판자'란 이름의 한 울타리 안에 존재한다. 행정기관이 기업 등의 법 위반 여부를 조사하고 행정처분을 내리는 데 그치지 않고, 경우에 따라 형사절차로 넘길지까지 결정하는 구조에 대한 우려의 목소리가 나온다. 대표적인 곳이 공정거래위원회다. 공정위의 사건 처리 절차를 보면 '인지·조사 → 심사 → 심의·의결 → 처분 → 고발'이 한 기관 내에서 이뤄진다. 공정위는 조사와 심사를 거쳐 심의·의결을 하고, 그 결과에 따라 시정명령이나 과징금뿐 아니라 고발까지 결정할 수 있다. 공정위가 1심 판결 기능까지 갖는 준사법기관으로 분류되는 이유다. 올해 초부턴 심사보고서 송부 사실까지 언론에 공표하고 있다. 심사보고서는 검찰 공소장에 해당한다. 그동안 "피의사실 공표 우려가 있다"며 비공개 원칙을 고수했던 공정위가 심사보고서 송부 사실을 대외에 알리기 시작한 것이다.

# 2020년 황희 더불어민주당 의원은 공정거래 행정사건을 현행 2심제에서 3심제로 개편하는 법안을 발의했다. 현행법은 공정거래위원회의 처분에 대한 불복의 소를 서울고등법원(항소심, 2심)에 제기하도록 규정해 공정위 처분을 사실상 1심 판결로 인정하고 있다. 그런데 이를 서울행정법원 또는 대전지방법원(1심 법원)으로 고쳐 헌법에 보장된 권리인 3심제를 공정위 처분을 받는 피심자들에게도 공정하게 보장하겠다는 것이다. 17대 국회부터 20대 국회까지 이와 관련된 법안이 지속적으로 발의됐지만 공정위 반발과 정치적 판단에 따라 모두 없던 일이 됐다. 당시 황 의원은 "공정위가 조사기관과 심판기관의 역할까지 수행하는 문제점이 있고, 대법원의 경우 법률심만을 담당해 사실 심리는 서울고법에서 한 번만 진행되기 때문에 기업들의 재판을 받을 권리를 제한한다"며 "피심인의 재판받을 권리가 공정하게 보장돼야 한다"고 강조했다. 1998년 서울행정법원이 개원하면서 대부분의 행정 사건은 2심제에서 3심제로 변경됐다.

기업에 부과되는 과징금 규모가 수백억·수천억원대로 커지면서 행정처분에도 엄격한 절차적 통제가 필요하다는 지적이 법조계에서 나온다. 제재가 기업의 존립까지 흔들만큼 무거워졌지만 위법행위를 인정하는 증명 기준과 조사 절차가 형사재판보다 느슨하다는 이유에서다. 기업과 금융회사의 '저승사자'라고 불리는 공정거래위원회나 금융위원회의 과징금 처분은 형사처벌이 아닌 행정처분이다. 형사재판에서 유죄가 선고돼 벌금을 부과하려면 범죄사실에 대한 합리적 의심의 여지가 없을 정도로 증명돼야 한다. 그러나 행정소송에서의 행정처분 적법성 입증은 그렇지 않다. 처분청이 제재 사유를 증명해야 하지만 형사재판 수준의 증명이 요구되지는 않는다. 과징금 산출 방식도 문제다. 과징금은 근본적으로는 위법행위로 얻은 경제적 이익을 환수하고 행정질서를 유지하는 제재 수단이다. 반면 최근에는 과징금이 영업이익이 아닌 매출액 기준으로 부과돼 실제 부당이득을 넘어가는 등 액수가 커지면서 위반행위 억제를 위한 제재적 성격이 강해졌다는 평가도 나온다.

#공정거래위원회는 2021년 삼성전자 등 4개 계열사가 사내급식 물량을 삼성웰스토리에 몰아줬다며 5개 회사에 과징금 2349억2700만원을 부과했다. 역대 최대 규모의 부당지원 사건이라는 오명도 붙였다. 약 4년10개월 뒤인 지난 4월 서울고법은 지원 의도와 과도한 경제적 이익 등이 충분히 입증되지 않았다며 과징금과 시정명령을 모두 취소했다. 지금은 공정위가 상고해 대법원 판단을 기다리고 있다. 공정위가 과징금을 부과했다가 행정소송에서 패소해 기업에 돌려준 돈이 최근 10년간 5800억원을 넘었다. 금융권에서도 제재에 불복하는 소송이 늘면서 금융위원회의 과징금 환급이 빠르게 늘고 있다. 무리한 처분에 제동이 걸리면 과징금뿐 아니라 이자와 소송 대응에 들어간 변호사 비용까지 국고 부담으로 돌아온다. 16일 공정위의 '2025년도 통계연보'에 따르면 2017~2025년 확정된 행정소송 902건 가운데 공정위가 전부승소한 사건은 680건이다. 일부승소는 146건, 전부패소는 76건이다. 공정위는 일부승소까지 승소로 분류해 공식 승소율을 91.

#쿠팡Inc가 미국 증권거래위원회(SEC)에 제출한 공시 보고서에 따르면 2024년 6월 공정거래위원회가 쿠팡에 부과한 1억2100만달러(약 1628억원)의 과징금을 올해 6월 완납했다. 매출 50조원이 넘는 대형 유통사 쿠팡도 2년에 걸쳐 6회 분납해야 버틸 수준으로 '징벌적 과징금'은 이미 현실이 된 셈이다. '재계 저승사자'로 불리는 공정위의 위세는 막강하다. 영장 없이 전격적으로 진행한 현장 조사에서 확보한 내밀한 자료를 바탕으로 시정명령과 거액의 과징금을 물리면 버텨낼 기업이 거의 없다. 공정위 처분 논리에 허점이 있거나 반론을 펴고 싶어도 '후속 제재' 우려에 입장을 내지 않는 게 관례가 됐다. 2014년 로켓배송 서비스를 도입해 유통 업계 판도를 바꾼 쿠팡은 한동안 혁신의 상징이었다. 국내 물류망에 10조원을 투자한 '계획된 적자' 전략으로 이젠 한 달에 3200만명의 고객이 사용하는 국민 플랫폼이 됐다. 하지만 최근 수년간 공정위를 비롯한 정부 규제 기관의 집중적인 규제 타깃이 되면서 쿠팡엔 '독점', '불법' 등 부정적 이미지가 확산했다.

규제당국의 '엄벌행정'에 기업들의 불만이 터져 나오지만 규제당국도 할 말은 있다. 최근 설탕 담합이나 밀가루·전분당 담합 등 막대한 과징금이 나온 사건 대부분은 위법행위 기간이 오래된 사안으로 관련 매출액이 불어난 과징금 규모도 클 수밖에 없다는 설명이다. 아울러 절차적으로 피심인측의 반론권 보장을 위한 절차도 마련돼 있다는 해명이다. 16일 정부부처 등에 따르면 금융감독원은 홍콩 H지수 주가연계증권(ELS) 불완전판매 사태와 관련해 11개 금융회사에 대한 제재를 진행하는 과정에서 대심제를 적용했다. 지난 2018년 도입된 대심제란, 금감원 제재심의위원회에서 금감원의 검사국과 제재 대상자인 금융회사가 동등한 자격으로 위원들 앞에 참석해 대립 토론을 하는 심의 방식을 뜻한다. 과거에는 재재심에서 검사국 직원이 먼저 입장을 밝히고 안건을 보고한 뒤 퇴장하면 이후에 제재 대상자가 나중에 들어가 진술하는 형태로 운영돼 진술권 보장이 미흡했다. 대심제는 이를 보완하기 위한 장치로 동시 참석과 실시간 공방을 통해 충분한 반론권을 보장한다.

"감사원 감사나 국회에서 '봐주기' 지적이라도 나오면 담당자는 만신창이가 됩니다. " 한 공정거래위원회 출신 관계자가 지목한 최근 공정위 '엄벌행정' 기류의 구조적 배경이다. 사법부의 최종 판단에 앞서 막대한 과징금이 부과되는 배경에 공무원 사회의 '보신주의'가 자리잡고 있다는 지적이다. 여기에 이재명 대통령의 기업 불공정행위에 대한 '엄정 대응' 주문까지 더해져 공정위의 엄벌기조가 한층 강화됐단 분석이다. 이 관계자는 "혹시라도 기업 봐주기 의혹에 휩싸이면 담당 공무원은 감사원 감사나 감찰 등 징계 위기에 처할 수 있다"며 "최대한 엄정히 제재하는 게 개인 신상에 안정적"이라고 말했다. 이러한 관료 사회의 위험회피 성향은 '강력한 제재'라는 탈을 쓰고 표출된다. 막대한 과징금 처분을 내린 이후 법원에서 수년 뒤 패소 판결이 나더라도 담당 공무원이 인사상 불이익을 받거나 책임을 지는 경우는 극히 드물다. 다른 공정위 출신 관계자는 "과거에는 제재에 따른 경제적 여파, 산업 생태계에 미칠 영향, 과거 심결례 등을 종합적으로 고려해 신중하게 제재 수위를 결정했다"며 "하지만 현재는 가능한 세게 처벌한 뒤 '법원에 가서 따져보라'는 식의 제재가 남발되는 모습"이라고 지적했다.