'집단지도체제 vs 단일성 집단지도체제' 여야 리더십 차이는?

오는 2·8 전당대회를 앞둔 새정치민주연합이 7일 대표 및 최고위원 예비경선(컷오프)을 치른다.

야당의 새 지도부를 뽑는 이번 전대는 2016년 총선은 물론 2017년 대선을 좌우할 중요한 선거다. 새누리당은 앞서 지난해 7월 김무성 당 대표 체제로 전열을 재정비했다.

정당 지도부의 리더십은 지도체제와도 밀접한 관련을 갖는다. 정당의 지도체제는 당내 여러 세력의 타협과 협상의 산물이다.

여야는 현재 유사하면서도 결이 다른 지도체제를 갖고 있다. 새누리당은 당 대표와 최고위원을 함께 뽑아 당 권력을 분점하는 순수 집단지도체제를 도입하고 있다. 최고득점자가 대표가 되고 차점자는 최고위원이 되는 방식이다.

반면 새정치민주연합은 당 대표 단일성 집단지도체제를 도입한다. 당 대표와 최고위원을 별도로 뽑아 대표 1인에 권력과 대표성을 상대적으로 더 많이 부여한다. 단, 여야의 지도체제는 모두 통합정신을 살리는 공통점을 갖고 있다.

◇새누리, 리더십 교체기 맞아 집단지도체제 갈등

하지만 최근 여야가 직면한 상황은 간단치 않아 보인다. 새누리당은 지금까지 명목상으로는 집단지도체제를 유지해왔지만 강력한 리더십을 가진 주체가 항상 있었다. 사실 집단지도체제는 강력한 1인 오너를 보호하기 위한 병풍성격이 강했다는 평가다.

새누리당은 김영삼 전 대통령의 제왕적 리더십이 종료된 후에도 1990년대 후반 이회창 총재, 이명박 전 대통령, 박근혜 대통령 등을 중심으로 강력한 리더십이 중심을 이뤘다.

지난 2012년 4월 총선을 앞두고 이명박 정부 인기 하락 위기를 맞아 비상이 걸렸을 때에도 박근혜 비상대책위원회를 출범시키고 강력한 전권을 부여해 총선 승리를 일궈냈다. 강력한 리더십은 대선승리 발판이었다.

그러나 박근혜정부가 집권 3년차에 들어서고, 리더십 전환기를 맞으면서 최근 갈등 요소가 불거졌다. 친박(친박근혜)계 인사들이 집단지도체제를 이루던 황우여 체제가 종료되고 비박(비박근혜)계 김무성 대표체제로 대체되면서 본격적인 리더십 교체기 계파간 갈등이 시작된 것.

특히 강력한 리더십으로 무장한 김 대표와 친박계 좌장 서청원 최고위원 간 힘겨루기가 본격화되면서 집단지도체제 본연의 갈등도 불거졌다.

김 대표는 최근 당 싱크탱크인 여의도연구원장에 박세일 한반도선진화재단 명예이사장을 임명하려다 서 최고위원 등 친박계 반대에 가로 막혔다. 당 대표가 여의도연구원장을 마음대로 선임하지 못하는 상황은 함께 결정하는 집단지도체제의 영향이 크다.

새누리당 관계자는 "박근혜 대통령이 부재한 당내 과도기에서 차기 타이틀을 염두에 두고 있는 강력한 새로운 1인자가 등장했다"며 "본격적인 집단지도체제 하의 갈등은 이제부터 시작"이라고 지적했다.

◇정파연합 새정치, 강력한 리더십 확립 체질 강화 필요

반면 김대중 전 대통령 이후 강력한 1인 지도자를 허용하지 않은 새정치민주연합은 당내 복잡하게 얽힌 계파간 이해관계가 지도체제에 영향을 미쳤다.

계파간 이해관계가 첨예할때는 집단지도체제를 도입했다 강한 리더십이 필요할때는 단일성 지도체제로 바꾸는 식이다. 그러다 또 다시 계파간 나눠먹기가 필요할때는 집단지도체제 카드를 꺼냈다.

새정치연합은 단일대오를 이루는 새누리당과 달리 여러정파가 몸집만큼 지분을 보장받는 정파연합성격이 강하다. 이에 따라 당 대표는 권한과 책임을 가진 리더라기보다 정파이익을 반영하는 계파 수장이라는 이미지가 컸다.

새정치연합의 집단지도체제는 계파별 권력분점을 탄탄히 보장하는 제도였고, 철저한 계파 분화는 새로운 리더가 성장하지 못하는 이유로 작용했다.

새정치연합은 대선 이후 뿌리깊은 문제해결을 위해 단일성 집단지도체제를 도입지만, 갈등은 수그러지지 않고 있다. 그러다보니 새정치연합은 재보선과 같은 작은 선거패배를 빌미로 끊임없는 책임론이 나제기됐고, 빈번하게 지도부가 교체됐다.

새정치연합 관계자는 "계파가 많고 당장 한 선거에서 패배했다고 책임론이 제기되고 지도부가 밥먹듯 갈리다보니 오히려 선거에 승리하기 어려운 허약체질의 정당이 됐다"며 "이제 이를 혁신하느냐에 새정치연합의 미래가 달려있다고 해도 과언이 아니다"고 토로했다.

'보스정치' 끝났다지만…건재한 당대표 권한

새정치민주연합의 당대표 선출을 위한 전당대회가 1달 앞으로 다가왔다. 국내 정치권력의 한 축을 담당하고 있는 야당 대표 자리를 두고 후보간 치열한 열전을 벌이는 것은 막강한 권한이 수반되기 때문이다.

정당 대표는 정권 창출이란 최종목표를 진두지휘하는 선장 역할이다. 당대표는 정권 창출을 위한 인사권과 선거 전략의 최종 책임자 역할을 맡게 된다.

7일 국회와 각 정당에 따르면 당대표의 가장 큰 권한은 공천권 등 주요 당직자의 임명권이다. '보스정치'로 인식되던 3김(三金) 시대에 비하면 대폭 줄어든 것은 사실이지만 아직까지 당대표의 권한은 건재하다.

◇막강한 당대표 인사권-예산, 수천만원 판공비까지

각 당의 당헌·당규에 명시된 당 대표의 권한은 대외적으로 당을 대표하고 당무를 책임지는 기본 역할 외에도 △주요 회의 소집 △위원회 구성 △예산 집행 및 편성 △인사 후보자 추천권 등을 갖는다.

특히 양대 정당인 새누리당과 새정치연합은 당헌·당규상 의결기구를 거쳐 국회의원 후보자 등 인사권한을 행사하도록 되어 있지만 여전히 당대표는 전략공천이나 비례대표 공천 등 영향력을 행사하는 경우가 많다. '인사가 만사'인 정치권에서 당대표 자리가 매력적인 가장 큰 이유다.

정치권의 변화를 요구할 때 등장하는 단골메뉴인 상향식 공천이나 오픈프라이머리가 정작 잘 실현되지 않는 근본적 원인도 당 대표 권한과 맞물려 있기 때문이다.

당 대표가 막강한 권한을 갖다 보니 당대표를 통해 대선후보로 발돋움한 경우도 적지 않다. 3김을 제외하더라도 이회창 총재, 박근혜 대통령, 정몽준 전 의원, 정동영 상임고문, 문재인 의원, 손학규 상임고문 등은 좋은 예다.

현역때 누리는 프리미엄도 상당하다. 국가의전서열로 보면 여당대표가 7위, 야당대표가 8위다. 게다가 당대표는 매달 2000만~3000만원 수준 판공비를 사용할 수 있다. 간담회나 행사, 만찬비용 등으로 사용하는 금액이다. 여기에 자신의 이름으로 보내는 화환 등 수천만원 경조사 비용은 별도다.

양당 당직자들은 이와 관련, "대표는 당에 관한 모든 업무를 관장하는 역할을 하고 있고 당연히 예산 결산에 대한 책임도 있다"며 "실질적으로 가용할 수 있는 금액은 외부에서 보는 것처럼 많지 않다"고 입을 모았다.

국회 관계자는 "자기사람을 심어 세력을 늘리고 이를 바탕으로 정치력도 키우는 것이 정치의 기본 생리"라며 "만약 당대표에게 공천권과 인사권이 없다면 아무도 나서는 사람이 없을 것"이라고 꼬집었다.

◇당 대표 권한 큰 만큼 책임론도 커-잦은 교체

그렇다고 당대표가 달콤한 자리만은 아니다. 당 대표의 경우 권한이 크다보니 책임론도 크다. 특히 새정치연합의 경우 계파 갈등이 워낙 커 2000년대 들어 당 대표 임기는 평균 5개월을 넘지 못했다.

민주통합당 초대 대표인 한명숙 전 대표는 2012년 총선의 공천실패에 따른 책임론으로 3개월만에, 같은 해 6월 선임된 이해찬 전 대표는 안철수 측과의 단일화 잡음 책임론으로 5개월을 버티지 못했다. 최근엔 박영선 전 원내대표가 비대위원장까지 맡았지만, 세월호 협상 국면에서 한달여만에 사퇴했다.

이처럼 잦은 당권 교체는 당 대표의 책임이 상대적으로 큰 것도 있지만 당내 고질적 문제인 계파간 갈등 영향이 큰 것으로 풀이된다.

한나라당-새누리당으로 이어지는 여권도 임기가 길지 못했다. 2년 임기의 당대표 평균 수명은 선거 책임론 등의 영향으로 8개월에도 못미쳤다.

선수가 정하는 '게임의 법칙?'…당대표 순위도 바꾸는 '전대 룰'

정당에 있어 선거는 대내외적으로 가장 중요한 행사다. 합법적으로 권력을 갖기 위해서는 대통령선거와 국회의원 총선거라는 관문을 통과해야 한다. 대내적으로 당내 권력을 차지하기 위한 선거도 치열하다.

우리 정당들은 당내 선거에서 외부에 문호를 점점 개방하는 추세다. 정당내 민주주의 활성화를 위해 국민들의 의견을 정당내부 의사결정에 더 많이 반영하겠다는 것이 주된 이유다. 정당의 폐쇄성을 막고 '컨벤션 효과'도 동시에 누릴수 있다. 그러나 당비를 내는 책임당원들의 지위를 상대적으로 약화시킨다는 비판도 적지 않다.

특히 전대의 당대표 선출과정에 있어 논란의 핵심은 '게임의 법칙' 즉, '선거 룰'이다. 당헌․당규로 정해지는 경선 룰에 따라 후보자들간 희비는 크게 엇갈린다.

예컨대 당내 조직이 튼튼한 후보자는 책임당원 등을 포함한 대의원 투표의 비율이 높은 것이 좋다. 반면 대중적으로 인기가 많은 후보자는 더 높은 여론조사의 비율을 선호한다. 투표 방식도 호불호가 갈린다. 젊은 유권자의 지지를 높게 받는 후보자의 경우는 온라인이나, 모바일 투표를 선호하지만 연령대가 높은 유권자의 지지를 많은 경우는 현장투표가 유리하다.

이렇듯 어떤 룰을 정하느냐에 따라 후보자간 유불리가 갈리고 선거결과에 큰 영향을 미치다 보니 세부적인 룰을 놓고 논란은 매번 전대마다 끊이지 않는다.

최근의 전대를 보면 놓고서는 야당이 여당보다 항상 내홍이 크다. 새정치민주연합은 2008년 이후부터 이번 2.8 전당대회가 6번째 전대인데 매번 다른 룰로 경선을 진행해 왔다. 단일 지도체제와 집단지도체제 뿐만 아니라 세부적인 투표방식까지 변화의 폭이 매우 컸다.

가장 큰 변화는 여론조사가 처음 도입됐던 2010년도 전대였다. 이전까지 체육관 전대의 한계를 넘어섰던 시도였다. 2012년 민주통합당 시절에는 정당사 최초로 모바일 경선도 도입했다.

그러나 모바일 경선은 두 차례 시행된 이후 기술적 문제와 중장년층의 참여가 어렵다는 이유로 2013년도 5.4 전대에서 폐지됐다. 국민참여의 수준이 높아 당원들의 의사가 반영된 지도부가 선출되지 않는다는 것도 작용했다.

정당의 근간인 당원 의견의 반영하기 위한 대의원 투표의 반영비율은 들쑥날쑥이었다. 2010년 70%, 2012년 30%로 변경됐다가 2013년도 다시 50%로 올랐고 이번 2.8전당대회에서는 45%로 결정됐다. 이런 대의원 투표 반영비율 역시 전대룰이 자리잡지 못해 나타난 현상이다.

최근 확정된 새정치연합의 2.8 전대 룰은 이런 야당내부 혼란을 잘 보여준다. 지난 전대였던 2013년 5.4전대에서는 △대의원 50% △권리당원 30% △일반당원 및 일반국민 20%이었다. 그러나 이번엔 △대의원 45% △권리당원 30% △일반당원 및 일반국민 25%로 변화가 있었다.

야당은 전대 룰 변화의 역사가 전대의 혁신과 더 많은 국민의견을 받아들이기 위한 취지라고 강변한다. 그러나 실상은 전대에 출마한 유력 후보자간 선호 방식을 조율하는 과정에서 생겨난 것. 게임에 참여한 선수가 자기에게 유리한 룰을 정하는 과정이었던 셈이다.

이에 반해 새누리당의 전대룰은 큰 변화없이 유지돼 왔다. 2008년 집단지도체제를 도입했고 이후 지금의 김무성 대표까지 5명의 당대표를 선출하는 과정에서 큰 변화없이 기존 현장투표에 여론조사를 더하는 방식을 유지해왔다.

현재 새누리당의 당규에 따르면 대표최고의원 당선자의 결정은 선거인단 유효투표수와 여론조사가 7:3의 비율로 정해졌다. 투표방식도 사전투표, 현장투표만을 인정한다. 모바일이나 온라인 투표 등에 대한 논의가 없진 않았지만 도입하지 않고 있다.

선거 결과 1위는 대표최고위원 2~5위는 최고위원이 된다. 이중 여성이 한명도 없는 경우 5위 득표자를 제외하고 최다 득표한 여성후보자가 최고위원이 된다.

국회 한 관계자는 여야 전대룰에 대해 "여야의 경선 제도 자체의 우월은 의미가 없다. 중요한 것은 후보자들이 자신의 유불리로 제도의 우월을 판단하는 것"이라며 "특히 야당의 경우 전대룰이 자주 바뀌는 것은 정당 민주주의의 안정적인 운영이라는 측면에서 고민해봐야 할 현상"이라고 지적했다.

출마하는데만 500만원... '컷오프' 통과하면 7000만원

새정치민주연합의 새 당대표와 최고위원을 선출하는 2·8 전당대회가 한 달 앞으로 다가왔다. 전당대회에 출마한 후보자만 총 14명. 그러나 손만 든다고 누구나 후보가 될 수 있는 것은 아니다. '돈'도 있어야 한다.

우선 전당대회에 출마 의사를 밝히고 후보 등록을 한 후보자들은 전원 등록비 명목으로 500만원의 기탁금을 납부한다. 7일 오후 열리는 '컷오프'(예비경선)에서 당 대표 후보자 2명, 최고위원 후보자 1명이 탈락하게 되지만 돈은 돌려받을 수 없다.

'본선'에 진출한 후보들은 더 큰 경제적 부담을 안고 레이스를 펼쳐야 한다. 새정치연합 전당대회준비위원회(전준위)는 지난달 29일 7차 회의에서 후보등록 기탁금를 당 대표 후보자 각 7000만원, 최고위원 후보자 각 3000만원으로 의결했다. 2013년 5·4 전당대회 당시 책정된 기탁금과 동일한 수준이다.

경선 과정에서 후보자가 단일화 등을 이유로 중도사퇴 해도 역시 한 번 납부한 기탁금은 돌려받을 수 없다. 새정치연합 당규에 따르면 기탁금은 특별당비로 당에 귀속되며, 후보자가 사퇴할 때도 반환하지 않도록 하고 있다.

지난 2010년 10·3 전당대회에 출마한 이인영, 최재성, 백원우 전 의원 등 '486그룹'(40대·60년대생·80년대 운동권)은 당초 예고했던 후보 단일화에 실패하며 세 명이 모두 '컷오프'에 통과했다. 후보 등록비는 6000만원. 이후 백 전 의원이 단일화를 위해 후보 등록 이틀만에 사퇴를 선언했지만 한 푼도 돌려받지 못했다.

인지도가 낮은 젊은 정치인에게는 수천만원의 비용이 부담스러울 수밖에 없다. 이 때문에 후보 기탁금을 줄이거나 아예 없애고 당이 모든 비용을 부담하도록 하자는 의견도 있다.

실제 기탁금을 낮추자는 요구에 따라 2012년 1·15 전당대회에서는 후보자들의 후보등록비를 4000만원으로 내렸다. 그래도 부담은 여전해, 2013년 5·4 전당대회 최고위원에 출마를 선언한 장경태 당시 민주당 전국청년위원회 부위원장은 후보 등록비 3000만원을 마련하기 위해 펀드를 출시하기도 했다.

새정치연합 한 관계자는 "올해도 기탁금을 줄이자는 일부 요구가 있었지만 당 운영 등 여러가지 사정을 고려해야 했다"며 "기탁금을 작년 수준으로 동결했다는 것은 사실상 후보 부담을 낮춘 것이나 마찬가지"라고 설명했다.

새누리당 역시 지난해 7월 치른 전당대회에서 후보자들에게 8000만원의 기탁금을 받았다. 새누리당은 당 대표와 최고위원 선거를 분리하지 않기 때문에 전대에 출마하려면 동일하게 8000만원을 내야 했다.

새누리당은 지난 2010년 안상수 대표를 뽑을 당시에도 지금처럼 8000만원씩 기탁금을, 2011년엔 홍준표 대표를 선출할 당시엔 1억2000만원을 내야했다. 지난 2012년 황우여 대표를 뽑을 땐 당 안팎에서 정치개혁 요구가 거세 기탁금을 받지 않았지만, 지난해 전대에선 비용때문에 기탁금을 다시 부활시켰다.

정당이 많은 기탁금을 내고 중도 탈락 후보자들에게 기탁금을 돌려주지 못하는 또 다른 사정은 엄청난 선거비용 때문이다. 올해 전대에 출마한 후보자들이 낸 기탁금으로만 계산해도 총 5억7000만원이 선거비용으로 마련되는 셈이지만 이것 만으로는 턱없이 부족해 당비를 지원하고 있다는 것이다.

전당대회 및 후보자 합동연설 등을 위해 필요한 체육관 임대료는 물론, 무대설치, 음향설비, 업체 섭외 등에 드는 비용만 수억원이 훌쩍 넘는다. 여론조사 비용도 만만찮다. 새정치연합 한 관계자는 "전 당원이 25만명에 달하는데 이들에게 문자 한 번 돌리는 데만 1000만원이 넘게 든다"고 했다.

이 관계자는 "지난 전당대회때도 총 선거비용 중 70% 가량을 당이 부담한 것으로 알고 있다"며 "올해는 물가상승률 등을 고려하면 당비 비율이 70% 이상이 될 것"이라고 말했다. 어림계산해도 전당대회를 한 번 치르는데 30억원 가까이 들어간단 얘기다.

'오바마와 클린턴의 포옹'…'축제' 속 진행되는 美 전대

한국과 달리 미국의 전당대회는 '축제' 분위기 속에 진행된다. 각 정당의 전당대회가 끝나는 시점에서 해당 정당의 지지율은 보통 상승하고, 지지율 상승 정도에 따라 대선의 향방을 가늠한다.

미국의 전당대회는 그 성격이 한국과 기본적으로 다르다. 당 대표라는 직책이 없고, 상·하원의 원내대표가 사실상 당 대표 역할을 하는 미국의 정당은 4년에 한 번 전당대회를 연다.

3박4일 일정으로 진행되는 미국 전당대회는 대통령 및 부통령 후보를 공식 지명하고, 대선후보 지지연설, 정책토론, 대통령 후보자의 수락연설 등을 통해 분위기를 고조시켜 대통령 선거운동의 시작을 알리는 의미가 강하다.

당 대표 선출을 비롯해 대통령 후보자 결정, 기타 당의 진로나 주요 사안을 결정하기 위해 전당대회를 수시로 여는 한국과 차이가 있는 것이다.

미국 역시 1950년대까지는 사실상 전당대회를 통해 대선후보를 결정했었다. 하지만 이 과정에서 대의원 매수나 통제 행위가 발생했다. 심지어 지난 1968년 시카고에서 열린 민주당 전당대회에서는 폭력행위가 발생하기도 했다.

이에 따라 전당대회를 비롯한 경선절차에 대한 개혁 목소리가 나왔고, 민주당은 1972년 대선 후보 선출 과정에서 전당대회를 개혁, 예비선거 비중을 높였다. 이후 미국의 전당대회는 사실상 대선후보 선출의 기능을 잃게 됐다.

대신 예비경선을 통해 선출된 대선후보는 전당대회에서 공식 지명되고, 후보자 수락연설을 하는 등 전당대회는 '정치적 행사'의 성격을 띠게 됐다.

아울러 미국 정당들은 전당대회에서 대의원들의 승인을 얻어 대선공약집을 발표한다. 여기에는 정당 및 대통령 후보자의 정치, 경제, 외교 등 전반적인 정책방향이 고스란히 담긴다.

실제 가장 최근인 2012년 열린 미국 전당대회에서 민주당과 공화당은 각각 'Moving America Foward'와 'We Believe in America'라는 제목의 당의 새로운 강령을 발표, 대선과정에서 이슈가 됐던 정책들을 발표했었다.

관례상 전당대회는 집권당이 아닌 정당이 먼저 개최하는데, 2012년엔 공화당이 8월28일부터 30일까지 플로리다주 탬파에서 개최했다. 27일부터 개최할 예정이었지만 허리케인의 영향으로 28일로 늦춰졌다.

민주당은 같은 해 9월3일부터 6일까지 노스캐롤라이나주의 샬롯에서 전당대회를 개최했다. 당시 전당대회에서는 미셀 오바마와 빌 클린턴 전 대통령 등이 버락 오바마 대통령 지지연설을 했는데, 클린턴 전 대통령의 연설이 끝나자 오바마 대통령이 깜짝 등장해 전·현직 대통령이 포옹을 하는 극적인 장면을 연출하기도 했다.

영국의 경우도 국민들의 높은 관심 속에서 각 정당들의 전당대회가 개최된다. 영국 보수당 전당대회는 하루 반짝 지도부를 선출하는 '일회성 행사' 성격의 한국의 전당대회와 달리 당의 정책과 비전을 제시하는 자리다.

1917년 영국 노동운동의 탄생지인 맨체스터에서 처음 열린 노동당의 전당대회는 매년 9월 열린다. 영국 사회가 당면해 있는 과제를 논의하고 해법을 제시하는 정책 전당대회로 개최, 전국 노동당원들에겐 축제나 마찬가지다.