[런치리포트]고삐 죄이는 검경 수사권 조정 논의

先공수처·後수사권 조정?…"동시 추진해야" 목소리

검경 수사권 조정 논의에 다시 고삐가 죄어지는 분위기다. 문재인 대통령이 수사권 조정에 대한 의지를 재확인한 데 이어 정치권에서도 논의를 서둘러야 한다는 목소리가 커지고 있다. 검찰 개혁의 핵심 과제인 수사권 조정 문제가 우선 순위에서 밀리는 모양새가 될 경우 역대 정부마다 반복됐던 실패가 재현될 수 있다는 우려에서다.

문 대통령은 지난 20일 경찰의 날 기념행사에서 "검경 수사권 조정은 국민의 인권보호를 위해 꼭 해야 할 일"이라며 "내년부터 본격적으로 추진하겠다"고 밝혔다. 대선 공약이자 국정운영 5개년 계획에 포함된 사안이긴 하지만 대통령이 시기를 못박아 강한 추진 의지를 보였다는 점에서 주목됐다.

그동안 정치권 안팎에서는 검찰 개혁에 관한 논의가 고위공무원비리수사처(공수처) 설치를 중심으로 이뤄지면서 상대적으로 수사권 조정에 대해선 관심도가 떨어진다는 지적이 제기돼왔다. 또 검찰 권력 분산을 '선(先) 공수처 설치, 후(後) 수사권 조정'으로 접근하고 자치경찰 도입과 인권경찰 구현을 선결과제로 설정하면서 자칫 수사권 조정이 흐지부지될 수 있다는 부정적 시각도 상당하다.

올해 국정감사에서도 검찰의 소극적인 태도에 대한 지적이 잇따랐다.

국회 법제사법위원회의 법무부 국감에서 권성동 법제사법위원장은 "경찰 인권 준수가 어느 정도 개선되면, 중앙과 지방경찰이 분리됐을 때 등등 하면서 말은 검경수사권 조정하겠다면서 실질적으로 움직이는 것이 없다"고 지적했다. 또 "법무부의 장관이나 실국장 누구 하나 야당 의원실을 방문한 적이 없다"며 의지 강하다면 문전박대하더라도 찾아온다"며 "(검찰의 수사권 조정) 의지가 없는 것으로 보인다"고 꼬집었다.

박지원 국민의당 의원도 "왜 법무부에서 공수처안만 이야기하고 검경 수사권 조정은 함구하느냐"고 따져물었고 오신환 바른정당 의원은 "문재인 대통령이 대선공약으로 수사권과 기소권 분리를 제시했는데 국정과제에서는 수사권 조정으로 일부 후퇴했다"고 지적했다.

여당인 더불어민주당에서도 의구심을 표하는 발언이 나왔다. 금태섭 더불어민주당 의원은 "공수처 설치에 대해서는 법무부 장관이 속도를 내면서 검경 수사권 조정은 내년 상반기까지 마무리하겠다고 하면서 구체적인 안이 나오지 않고 있다"며 "검찰이 공수처를 받고 수사권을 사수하려는 시도를 방임하는 것 아니냐"고 지적했다.

특히 "박근혜정부 당시 검찰은 중수부 폐지와 수사권 조정을 맞바꿨다"며 공수처 설치를 방패막이로 삼아 수사권 조정을 좌초시킬 수 있다는 우려를 나타내기도 했다.

실제 여당 일각에서는 검찰 개혁과 관련해 공수처 설치와 수사권 조정을 단계적으로 추진하는 대신 동시에 추진해야 한다는 의견을 청와대에 전달한 것으로 알려졌다. 정부여당이 수사권 조정에 대해 보다 강한 드라이브를 걸어야만 제대로 된 논의를 거친 제대로 된 조정안이 나올 수 있다는 취지에서다.

내년 상반기를 목표로 논의를 서둘러야 한다는 현실적인 이유도 있다. 공수처의 경우 이미 구체적인 안이 제시돼 있고 정치권이나 법무부, 검찰 등의 합의도 상당 부분 도출된 상태인 반면 수사권 조정에 대해서는 검찰과 경찰, 정치권의 주장이 크게 엇갈려 결론에 이르는 데까지 더 많은 시간이 걸릴 것으로 예상된다.

더구나 수사권 조정 논의에서 가장 치열한 공방이 예상되는 검찰의 영장청구권 독점은 개헌 사항이라 국민적 합의를 얻어야 하는 숙제도 있다.

의지만으론 어렵다…이상적 자치경찰 접점 찾기 '숙제'

문재인 대통령의 선언으로 검·경 수사권 조정 논의에 다시 채찍이 가해지고 있다. 검·경 수사권 조정이 이전과 달리 성공적인 수준으로 합의에 이르기 위해서는 공론화위원회와 자치경찰제에서 국민 모두에게 도움 되는 접점을 찾아야 할 것이라는 지적이 나온다.

◇신고리 이을 '수사권 조정 공론위'…검·경 권력 넘는 민의의 힘 보여야

문재인정부의 검·경 수사권 논의가 어느 정도 성공 궤도에 올랐다고 평가받기 위해서 중립적 기구의 중요성이 강조된다. 문 대통령도 지난 20일 검·경 수사권 조정을 추진하겠다며 "두 기관의 자율적인 합의를 도모하는 한편, 필요할 경우 중립적인 기구를 통해 결론을 내겠다"고 했다. 이번 조정 기구는 참여정부에서의 '수사권 조정협의체'와 '수사권 조정 자문위원회'처럼 두 권력의 밥그릇 싸움으로만 끝나지 못하도록 강력한 권한을 가질 수 있어야 한다는 지적이다.

그런 점에서 신고리 원전 5·6호기 중단 여부를 이해 관계자들과 국민 대표들의 논의에 맡긴 '공론화위원회' 모델이 대안일 것이라는 전망이 나온다. 검찰과 경찰의 권력 싸움을 넘어서 국민들이 자신들에게 도움 되는 치안 서비스를 만드는 데에 스스로 논의의 중심에 설 수 있도록 한다는 의미를 가진다.

다만 수사권 조정이 원전 공사 문제처럼 찬반으로 딱 떨어지는 문제가 아니라는 점이 한계로 지적된다. 심지어 국민들 사이에서도 사건 피해자인지 피의자인지에 따라 입장이 다를 수 있어서다. 피의자 입장에서는 검경 수사권이 조정돼 경찰이 수사권을, 검찰이 공소권을 갖게 되면 현재처럼 경찰과 검찰에서 이중으로 조사받지 않아도 되는 편의가 생긴다. 반면 피해자 입장에서는 수사권 조정으로 수사 과정이 간소화되는지와 관계없이 더 정확한 수사를 원할 수 있다.

황문규 중부대 경찰행정학과 교수는 "수사권 조정 문제는 그 안에 엄청나게 많은 세부사항들이 있다"며 "대통령이 직접 나선다든지 강력한 권한을 가진 누군가가 정리하지 않으면 참여정부 때처럼 수사권 조정이 흐지부지될 수 있다"고 말했다.

◇수사권 조정 또 다른 한 축, 자치경찰 이상적 모델 만들어야

검·경 수사권 조정과 동시에 도입되는 자치경찰제도도 국민 모두에게 이상적이 형태의 접점을 찾아야 한다는 숙제가 있다. 자치경찰제의 경우 이해 관계에 따라 도입 속도와 범위, 형태 등에 쟁점이 있다.

우선 수사권 조정이 먼저냐, 자치경찰제도가 먼저냐는 문제로 검·경이 알력 다툼을 하고 있다. 검찰은 자치경찰제가 도입돼 경찰 권한이 분산되면 수사권 조정에 따르겠다는 입장이다. 반면 경찰은 자치경찰제로 경찰권이 분산될 우려와 수사권 조정이 반드시 뒤따를지에 불신이 있다.

자치경찰의 형태도 논쟁거리다. 현재 우리나라에서는 제주에서 자치경찰제가 시범적으로 운영되고 있는데 이같은 모델을 경찰은 원하고 있다고 전해졌다. 경찰청을 중심으로 한 국가경찰 조직 체계를 쪼개지 않고 따로 자치경찰을 만드는 형태다. 사실상 경찰 권한을 분산하는 효과는 없다. 경찰이 이와 같은 형태 법안을 지난해 말 정부안으로 발의하려 준비한 적도 있는 것으로 파악됐다.

다만 자치경찰제가 검·경 수사권 조정에 따라 경찰 권력이 늘어나고 비대해지는 것을 막기 위한 견제 장치로 도입이 논의된다는 점에서 제주 모델이 부적합하다는 지적이 나온다. 황 교수도 "제주 자치경찰 모델은 중앙집권적인 경찰 조직을 건드리지 않는 만큼 경찰권 분산 측면에서 효과가 없다"고 말했다. 대신 경찰 조직을 일부 분리해 자치경찰 조직으로 떼어내는 형태가 유력해지고 있다.

여기서 각 지방자치단체 주민들에게 가장 효율적인 치안서비스를 제공하기 위해 자치경찰을 어느 지방자치단체 단위까지 둘지에 대한 쟁점이 뒤따른다. 자치경찰을 광역지자체 단위로 설치할지, 기초자치단체 단위로 설치할지 문제다. 자치경찰에까지 수사권을 부여할지 여부와 자치경찰이 어느 정도 범위의 치안 활동까지 담당할지 등도 부차적인 논의거리다.

현재 경찰 외부 인사들로 구성된 경찰개혁위원회의 자치경찰분과에서 바람직한 자치경찰 형태의 권고안을 만들고 있다. 경찰개혁위는 내달 3일쯤 지난 6월 출범 후부터 논의한 내용을 대통령에게 보고할 것으로 알려졌다.

자치경찰은 새 제도로 도입하려면 새로 법안을 만들어야 한다. 국회에서도 경찰 출신인 권은희 국민의당 의원 등이 자치경찰 관련 법안 발의를 준비 중인 것으로 파악된다.

법도 시스템도 마련했는데...20년 넘도록 논의만

문재인 대통령이 지난 20일 경찰의 날 기념식에서 검·경 수사권 조정을 내년부터 착수하겠다고 공언하면서 20년간 해묵은 문제가 풀릴지 주목된다. 지난 20년 간의 수사권 조정 논쟁사를 돌아보면 대통령의 의지만으로는 어려운 일이라는 교훈이 남는다.

◇검·경 수사권 갈등의 불씨, 1962년 5차 개헌 헌법

범죄에 대한 수사 권한이 어떤 기관에 있는지를 법으로 처음 명시한 것이 1962년 5차 개헌으로 만들어진 헌법이다. 당시 헌법에 '검사에 의한 영장 신청 조항'을 담았다.

헌법에 따라 형사소송법에도 검찰이 수사에 대한 포괄적 권한을 갖도록 하는 조항이 만들어졌다. 검사가 영장을 발부해 수사를 지휘하고 공소 등 수사 종결을 결정할 권한까지 가질 수 있게 된 근거 조항이다.

법이 구체화되면서 경찰은 검찰의 영장이 없으면 자율적으로 수사할 수 있는 권한을 갖지 못하게 됐다. 2011년 경찰에도 수사개시권이 보장되기 이전까지 경찰은 출동만 하고 검찰이 범죄 혐의를 인정해줄 때까지 수사 착수도 하지 못했다. 경찰은 이때부터 교통·절도·폭력 등의 민생범죄나 일부 사건에 대한 수사권을 인정해 달라는 요구를 지속적으로 해왔다.

◇정치권으로 들어오며 확장된 검·경 수사권 조정 논쟁…반복된 무결론

경찰의 오랜 요구는 이후 30여년간 검찰의 반대와 국민의 불신과 무관심 등에 가로막혔다. 이들의 숙원이 다시 수면 위로 떠오른 것은 김대중 정부 들어서다.

김대중 전 대통령은 1997년 제15대 대통령 선거에서 대선 공약으로 지방자치경찰제를 공약했다. 국가경찰을 두되 지방마다 환경에 맞게 독립적으로 치안 활동을 벌일 수 있는 자치경찰을 두자는 내용이었다.

경찰은 김대중 정부 출범 1년 후인 1999년 자치경찰제 도입이 논의되는 과정에서 수사권 독립을 주장했다. 검찰이 계속 수사권을 갖고 있으면 '자치'경찰의 취지와 맞지 않는다는 것이었다. 검찰도 이에 맞서 강력히 반대하고 나서자 청와대에서 아예 논의를 중단했다.

다음 정부인 노무현정부에서는 검찰 개혁 물살과 검·경 수사권 조정 논의가 맞물렸다. 노무현 정부에서 검찰 권한이 너무 크다는 지적과 함께 검찰 권력을 견제하기 위한 수단으로 수사권 조정이 추진된 것이다.

노무현 전 대통령은 대선 공약으로 제시한 민생범죄 등에 한해 독립적 수사권을 주는 방안을 추진하려 했다. 실제 2004년 '수사권 조정협의체'와 '수사권 조정 자문위원회' 등 실무 조직이 꾸려지기도 했다.

검찰과 경찰의 대표자들이 협의체외 위원회에 참여했다. 이들은 수사권 조정 논의의 핵심인 형사소송법 제195조 검사의 수사와 제196조 사법경찰관리 조항의 개정을 논의했다. 다만 이 역시 검찰과 경찰 간 다툼만 낳다가 대통령 지시로 중단됐다. 국회도 법 개정에 나섰지만 진척은 없었다.

이명박 정부에서도 검·경 수사권 조정 논의가 이어졌다. 수사권 조정이 이명박 전 대통령의 대선 공약은 아니었지만 여론에서 먼저 검찰 개혁 요구가 나오면서 2010년 국회에 사법제도개혁특별위원회(사개특위)가 설치됐다.

사개특위는 이전 정부에서부터 추진한 형사소송법 개정 등에 대한 논의를 이어갔다. 한 가지 성과도 냈다. 적어도 경찰이 범죄를 인지하면 수사를 '개시' 또는 진행할 수 있도록 수사개시권을 명문화한 것이다. 다만 같은 조항인 형사소송법 제196조에 경찰이 '모든 수사'에 검사의 지휘를 받는다고도 명시하면서 오히려 경찰의 독립성을 저해했다는 비판도 받았다.

박근혜 전 대통령도 대선 공약에 검·경 수사권 조정을 포함시켰다. 그러나 그 역시 이전 정부와 마찬가지로 당선 이후 검찰과 경찰 사이의 이견을 조정하지 못했다.

수사권 독립? 수사권 분리? 수사권 조정?…같은 듯 다른 검경 힘겨루기

기소권·수사권 분리, 경찰 수사권 독립, 검경 수사권 조정……. 수사권을 둘러싼 검찰과 경찰의 권한에 관한 논의에서 구분 없이 사용되는 표현들이다. 세부적으로 들여다보면 수사권 중에서도 경찰에 대한 검찰의 수사지휘권 여부를 놓고 조금씩 다른 의미를 함축하고 있다.

기소권·수사권 분리는 검찰이 기소를, 경찰이 수사를 각각 담당하도록 검찰이 지닌 수사권을 경찰에게 주는 방안이다. 검찰에게 과도하게 집중된 권한을 분산한다는 차원이다. 수사개시나 수사종결과 같은 직접적인 수사 뿐 아니라 체포나 구속, 압수 등의 수사 방식에 대해 경찰에 대한 수사지휘를 통해 수사에 개입할 수 있는 통로가 원천 차단된다. 거꾸로 경찰이 수사권을 독점하게 된다는 점에서 또다른 권한 집중이라는 우려도 나온다. 검찰은 물론 정치권이나 학계에서도 어느 특정 기관이 수사권을 독점하는 것은 바람직하지 않다는 의견이 나온다.

경찰의 수사권 독립 역시 이 같은 개념과 일맥상통한다. 특히 검찰의 수사지휘권 폐지가 핵심 과제가 된다. 수사지휘권은 검찰이 경찰의 수사에 관한 모든 사항을 지휘할 수 있도록 검찰에만 부여한 권한이다. 즉 경찰이 독립적으로 수사할 수 있는 권한을 갖기 위해서는 검찰의 수사지휘에서 벗어난다는 의미가 크다.

그러나 경찰의 수사권 독점을 우려하는 측에서는 검찰의 수사지휘권을 통해 견제와 균형을 이룰 수 있다며 수사지휘권 폐지에 반대한다. 이미 경찰이 대부분의 수사를 수행하고 있는 상황에서 수사지휘권의 권한을 지나치게 확대해석하는 것이란 논리다.

최근 여권에서는 경찰에 수사종결권을 보장해 수사 과정에서 경찰의 독립성을 강화하는 방안이 떠올랐다. 현재 경찰은 범죄 혐의가 있다고 판단되는 사건에 대해 수사를 개시, 진행할 수는 있으나 수사를 통해 확보한 증거나 자료 등은 반드시 검찰에 송치해 수사 종결 내지는 보완 수사 등의 지시를 받아야 한다. 따라서 수사종결권을 갖게 되면 검찰의 수사지휘를 상당 부분 벗어날 수 있다는 주장이 대두하고 있다.

경찰이 수사권 중 수사개시권을 보장받은 것은 지난 2011년 형사소송법 개정을 통해서다. 범죄 발생, 신고 등에 따라 즉각적인 대응을 해야 하는 현실을 반영한 것이다. 권한이라기 보다는 의무에 가까워 수사권 조정의 의미가 그리 크지 않다는 비판이 제기됐었다. 수사종결권 역시 이와 다르지 않다는 반발이 경찰을 중심으로 나오기도 한다. 검찰이 수사지휘권이나 직접 수사권을 갖고 있는 한 현재와 달라질 부분이 없을 것이란 이유에서다.

수사개시, 수사종료, 수사지휘에 관한 권한이 형사소송법으로 규정돼 있는 반면 수사 방식과 관련된 영장청구권은 헌법에 명시돼있다. 체포와 구속, 압수 등 인권 침해 소지가 있는 막강한 권한인만큼 신중하게 다뤄질 수 있도록 못박아둔 것이다.

동시에 경찰에 대한 검찰의 실질적인 수사지휘가 이뤄지는 통로가 된다는 지적이 제기된다. 따라서 수사권 조정에서 영장청구권의 검찰 독점을 폐지하는 것이 뒤따라야 한다는 목소리도 크다.