"420억 예상했는데 3008억?"…과징금 '고무줄 잣대'에 기업 비명

-직·간접 영향 경계 모호..."공정위 재량 과도 개입 여지"

공정거래위원회(공정위)의 과징금 산정 기준인 '관련 매출액'을 둘러싼 논란이 거세다. 공정위가 법 위반 행위와 직접적 연관성이 떨어지는 매출까지 폭넓게 산입하거나 산업별 특수성을 배제한 획일적 잣대를 적용하면서, 실제 부당이득에 비해 과징금이 과도하게 부풀려지고 있어서다.

15일 관련 부처에 따르면 현행 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 제13조'는 과징금 부과 기준인 '관련 매출액'을 법 위반 행위자가 일정 거래 분야에서 판매한 관련 상품·용역의 매출액(구매 관련 위반 시 매입액)으로 규정하고 있다.

하지만 법 위반 행위의 직·간접적 영향 범위에 대한 경계가 모호해 공정위의 재량이 과도하게 개입할 여지가 크다는 지적이 끊이지 않는다. 실제 심사 단계와 전원회의 심의 단계에서 관련 매출액이 수조 원씩 오르내리는 '고무줄 산정'이 반복되며 기업들의 예측 가능성을 떨어뜨리고 있다.

최근 배달 플랫폼과 금융권에 부과된 역대급 과징금은 이러한 한계를 여실히 보여준다. 공정위는 배달의민족과 쿠팡이츠의 최혜대우 요구 행위에 총 6319억원의 과징금을 부과했다. 이 중 3008억원을 부과받은 쿠팡이츠의 경우, 최혜대우의 직접적 영향을 받은 일부 점포뿐 아니라 해당 제도가 시행된 지역의 입점업체 매출까지 광범위하게 묶여 관련 매출액이 약 5조149억원으로 책정됐다. 쿠팡 측은 위법 행위와 무관한 매출까지 포함됐다며 강하게 반발하고 있다.

국고채 입찰 담합 사건에 연루된 15개 은행·증권사 역시 총 1조6265억원의 과징금 철퇴를 맞았다. 금융사들은 실제 거둔 영업수익을 기준으로 삼아야 한다고 맞섰으나, 공정위는 담합에 연루된 국고채 낙찰금액 전체인 54조원을 관련 매출액으로 간주했다. 산업별 수익 구조의 차이를 외면한 채 외형 매출만을 기준으로 삼으면서 과징금 규모가 눈덩이처럼 불어난 것이다.

기업들은 과징금이 불공정 행위를 시정하기 위한 행정 제재이지 기업들의 외형 규모에 비례해 거액을 징수하는 수단이 아니란 입장이다. 모호한 기준을 앞세워 관련 매출액을 무리하게 확장하면 과징금은 징벌을 넘어 기업의 존립과 투자를 위협하는 족쇄로 변질되기 때문이다. 실제 부당이득과 과징금 사이의 괴리가 커질수록 처분의 정당성 또한 흔들릴 수밖에 없다.

전문가들은 과징금이 부당이득 환수와 위법을 막는 본래 취지에 맞게 작동하려면 산정 기준부터 정교해야 한다고 강조한다. 지인엽 동국대 경제학과 교수는 "관련 매출액의 범위를 결정하는 현행 규정은 위반행위로 직접 영향을 받은 거래뿐 아니라 간접 영향의 매출도 포함할 수 있도록 하고 있는데, 그 범위를 어디까지 인정할 것인지 사건마다 해석의 여지가 있다"며 "그 과정에서 공정위의 판단 재량이 개입할 수 있기 때문에 현재 학계에서 매출과 회계상 이익, 불법행위 추가이익, 소비자 후생 등 여러 기준에 대해 연구를 하고 있다"고 말했다.

-관련 매출 7배 증액, 20% 가중...'매출 6% 상한' 첫 제재

"최대 한도의 과징금을 물린 것 같다."

공정거래위원회(이하 공정위)가 지난 9일 배달앱 쿠팡이츠의 '최혜대우' 행위에 3008억원의 과징금을 부과하자, 쿠팡 내부에선 당혹스럽다는 반응이 나왔다. 5개월 전 공정위가 발송한 공소장 격인 심사보고서에 기반한 예상 과징금 250억~420억원의 10배에 달하는 '징벌적 처분'이란 이유에서다.

과징금이 급증한 건 공정위가 최혜대우 행위 관련 매출액을 7100억원에서 5조149억원으로 7배 이상 늘려서다. 6월 심사보고서엔 쿠팡에게 '직접' 최혜대우 요청 연락받은 입점 업체 매출(거래액)만 추려냈다. 하지만 이후 전원회의 심의 과정에서 따로 연락받지 않은 쿠팡이츠의 모든 입점 업체 매출까지 더해졌다.

공정위는 쿠팡이츠가 법 위반 혐의 기간(2023년 7월~2026년 1월) 플랫폼과 연계된 모든 입점사에 최혜대우를 강요했다고 본다. 직접적인 최혜대우 요구를 받지 않았고, 쿠팡이츠 외에 여러 배달앱과 제휴를 맺고 가격을 책정한 플랫폼 내 약 80% 업체 거래액 4조2900억원까지 모조리 부당 행위와 연계됐다고 간주한 셈이다. 이와 관련 황원철 공정위 상임위원은 기자설명회에서 "1, 2위 사업자가 동시에 최혜대우를 요구하다보니 메뉴 가격이나 최소주문금액 등이 플랫폼별로 똑같아졌고 상당한 경쟁제한 효과가 발생했다"고 설명했다.

하지만 쿠팡은 이번 결정이 '재량권을 일탈한 처분'이라고 해석한다. 쿠팡이츠의 최혜대우 요구로 실제로 거래가 막히거나 성사되지 못한 상품, 경쟁 사업자나 소비자가 직접 피해를 본 상품 등을 법 위반 관련 매출액으로 보는 게 타당하는 것이다. 만약 최초 심사보고서 기준으로 삼게 되면 3008억원이란 과징금은 전체 매출액의 42%에 달하는 비상식적 수준으로, 과잉금지 원칙에도 위배된다는 게 쿠팡 측의 주장이다.

최혜대우 요구로 입점 점주들이 입은 피해 규모도 산정하기 어렵다. 쿠팡에 따르면 와우회원 대상 무료배달을 시행한 이후 1년간 쿠팡이츠 입점 점주의 매출은 점포당 평균 98% 증가했고, 주문당 상점 부담금은 5% 감소했다. 쿠팡이 "음식값과 배달비 지출을 줄여 고객 주문이 늘어난 순기능이 도리어 '위법' 판정을 받았다"고 반론을 제기한 이유다.

과거 시장 지배적 남용 행위 사건에 이번처럼 '전체 매출액'을 기준으로 과징금을 부과했다가 소송에서 공정위가 완패한 사례가 있다. 2023년 구글 플레이스토어 사건이 대표적이다. 당시 공정위는 구글플레이의 비(非)게임 앱 매출까지 관련 매출액에 포함시켜 제재했지만, 법원은 독점 출시를 유도하기 위해 집중 지원한 5개 게임사 관련 매출로 범위를 좁혀야 한다며 과징금 421억원을 전액 취소 결정했다.

관련 매출액을 변경해 과징금이 최대 10배 폭증한 사례는 다른 기업은 물론 과거 쿠팡 제재 사건에도 찾아볼 수 없다. 이번 결정 이전 공정위가 쿠팡에 최대 과징금을 부과한 2024년 검색 알고리즘 조작 혐의 사건(1628억원) 관련 매출액은 심사보고서는 2.4~4% 수준이었고, 최종 의결서는 2%를 적용한 것으로 알려졌다.

특히 사건 발생 당시 시장 점유율 7%였던 쿠팡이츠를 상대로 1위 독과점 사업자와 동일한 잣대로 '매출의 최대 6%' 과징금 룰을 적용한 것도 '차별적 처분'이라는 게 쿠팡 측의 주장이다.

실제로 공정위는 5조149억원의 관련 매출액 중 최혜대우 불공정 행위에 5.6%의 과징금율 적용했다. 여기에 2024년 알고리즘 조작 혐의와 2021년 대규모유통업법 위반 행위 등을 고려해 과징금의 20%를 가중했다. 이 기준을 반영한 과징금 규모는 3369억원인데 현행법상 관련 매출액 6%가 상한선이어서 결과적으로 3008억원의 과징금이 산출됐다는 게 공정위 관계자의 설명이다.

양 측은 향후 치열한 법리 공방을 펼칠 전망이다. 공정위는 쿠팡의 법 위반 행위와 시장 파급력 입증에 주력하고, 쿠팡은 공정위의 처분이 불합리한 차별적 처분이라는 데 초점을 맞춰 강경 대응할 것으로 보인다.