건설입찰 담합 중복제재, 야당도 제도개선 나섰다(종합)

건설업계의 입찰담합에 따른 중복제재가 과도하다는 지적이 야당에서도 제기되고 있다.담합업체의 입찰 참가자격을 제한하는 국가계약법을 바꾸기 위해 나서는 등 야당의 건설

업계에 대한 정책 변화가 예고된다.

9일 국회에 따르면 새정치연합은 건설업계 입찰담합 근절을 위해 국가계약법 등 4개 법안 개정안 조율에 들어갔다. 공공발주사업에 참여하는 건설기업의 입찰 담합 관련 규정이 흩어져 있어 중복 처벌의 소지가 있다는 것이 개정을 논의하는 이유다.

건설업계 입찰담합 제도개선을 주도하고 있는 곳은 국토교통위원회 소속 박수현 의원이다. 박 의원은 해당 상임위원 및 당 정책위와 논의해 관계법 개정안을 이달 중순 쯤 대표발의할 예정이다.

박 의원은 "당 내 의견을 수렴해 이달 중순 쯤 중복규제 부분을 정리하는 4개 법안의 개정안을 발의할 예정"이라고 밝혔다.

현재 입찰담합행위에 대한 제재 법률은 형법, 국가계약법, 건설산업기본법(건산법), 공정거래법 등에 명시돼 있다. 공공기관과 기업, 개인을 처벌할 수 있는 내용이 포함돼 있는데 입찰담합 행위자와 법인에 대한 처분을 모두 포괄할 경우 최대 6번의 중복처벌이 가능한 구조다.

이 때문에 최근 4대강 사업, 호남고속철도, 인천도시철도 2호선 등 공공공사 입찰담합으로 국내 100대 건설기업 중 49개 업체가 과징금, 입찰참가 자격제한, 형벌 등의 제재를 받고 있다. 과징금 규모도 9369억원에 이른다.

입찰담합에 따른 제재를 보다 합리적으로 개선하자는 의견은 지난달 24일 국회 의원회관에서 열린 '건설산업 입찰담합 근절 및 제재실효성 확보방안' 토론회에서 쏟아져 나왔다. 4개 법안을 다루는 4개 상임위(정무위원회, 법제사법위원회 기획재정위원회, 국토교통위원회) 야당 의원이 제도개선의 당위성을 강조하고 나선 것이다.

국회 기재위 소속 김관영 의원은 "건설업계 얘기를 들어보면 (4대강 사업 등에서 이뤄진 입찰담합이) 어쩔 수 없는 부분도 있었다고 한다"며 "담합을 막기 위해 채찍만 가할 수 없고 국가계약법을 합리적으로 개선해야 한다"고 강조했다.

법사위 소속 임내현 새정치연합 의원도 "4대강 등을 통해 건설업계가 폭리를 취했다고 생각하지만 상당수 건설업체는 오히려 손해를 봤다"고 거들었고 정무위 소속 박병석 의원은 "건설업계의 하소연을 들어보면 달걀은 고사하고 닭목을 비트는 것과 같다고 한다. 업계가 다시 일어설 수 있는 기회를 만들어야 한다"고 제도개선의 필요성을 내비쳤다.

반대로 여전히 건설업계 입찰담합에 대한 처벌이 솜방망이 수준에 그치고 있다는 지적도 있다. 정무위 소속 강기정 의원은 이날 국감자료를 통해 "공정위가 다양한 이유로 호남고속철도 담합 과징금을 6분의 1 수준으로 깎아줬다"며 "외형적으로 보면 건설담합 최대과징금이라고 하지만 건설기업을 사상 최대로 살려준 제재"라며 감면 관행이 문제라고 꼬집었다.

당 내에서도 건설업계의 자성 노력이 우선이라는 목소리는 여전히 우세하다.

새정치연합 정책위 관계자는 "담합을 했다면 정해진 규정에 따라 처벌을 받는 것이 먼저"라며 "건설업계가 입찰담합을 근절하고자 하는 의지를 보인 뒤에야 제도개선 문제가 공론화 되는 것이 맞지 않겠느냐"고 신중한 입장을 보였다.

이에 대해 박수현 의원도 "건설업계를 보호하거나 면죄부를 주려는 것은 아니다"며 "건설업계의 현실과 업계를 바라보는 국민적 시각을 감안해 신중하게 검토할 것"이라고 말했다.

여당은 건설업계 입찰담합에 대한 중복처벌 문제를 "일단 지켜보고 공론화되면 논의해보자"는 입장이다. 그동안 건설업계에 비교적 우호적이었던 여당이지만 입찰담합 중복처벌 제도개선이 자칫 건설업계의 '편들어주기'로 내비칠까 경계해왔다.

새누리당 정책국 관계자는 "제도가 불합리하다면 손봐야 하는 것이 맞지만 관행상의 문제인지, 국제기준과 비교해 과도한지, 국제입찰과정에 문제가 있는지, 다른 산업과의 형평성 문제는 없는지 따져보는 것이 우선"이라며 "당에서 이 문제에 관해 저절한 시기에 논의할 것"이라고 밝혔다.

입찰 담합 한번에 최대 6번 처벌 '과잉 or 엄살'

건설사가 담합하면 처벌을 몇개까지 받을 수 있을까. 현행법에 따르면 건설사와 해당 임직원이 받을 수 있는 처벌은 최대 6개다. 건설업계는 이같은 처벌 규정은 과잉 규제라며 읍소한다.

담합을 했을 시 제재할 수 있는 법안은 △공정거래법 △건설산업기본법 △국가계약법 △형법이다. 각기 다른 법이지만 법인이 공사 입찰 시 담합행위가 있을 경우 처벌할 수 있으며 동시에도 집행이 가능하다.

담합에 가담한 건설사 임직원의 경우 최소 2년이하의 징역과 700만원 이하 벌금형(형법)을, 최대 5년이하의 징역, 5천만원 이하의 벌금(건산법)을 처벌받을 수 있다. 법인인 경우에는 5천만원 이하의 벌금(건산법), 계약금액 10/100 이하의 과징금(공정거래법), 2년 이하의 입찰참가자격제한 (국가계약법) 등의 4개의 제재를 받을 수 있다.

실제로 4대강 사업과 인천도시철도 2호선 사업에서 담합으로 적발된 A기업은 공정거래위원회의 결정으로 4대강 사업으로 과징금 100억원 도시철도사업으로 60억원을 물어야 한다. 여기에 회사는 각 사업당 7500만원과 8000만원의 벌금형을, 담합에 가담한 직원은 징역2년형을 선고받았다. 게다가 입찰참가 제한으로 2년간 공공사업 발주도 할 수 없게 됐다. 발주처인 수자원공사와 인천시의 손해배상 청구로 나가야 할 돈도 수십억원이다.

건설협회 관계자는 "건설사 담합 행위로 법적 제재를 6개까지 받는 것은 과잉제재 성격이 있다"며 "담합행위 자체에 대한 법적 제재는 필요하지만 명확하고 긴명한 규제를 통해 제재의 실효성을 높일 필요가 있다"고 말한다.

건설사의 속을 가장 타들어가게 하는 건 바로 국가계약법에 따른 2년 이하 입찰 참가자격 제한이다. 이 법에 따르면 담합행위에 걸린 건설사들은 공공이 발주한 건설 사업에 입찰 조차 할 수 없게 된다. 사실 상 '영업 정지'에 해당하는 것. 이 제재를 받게되는 기업은 한해 수조원대에 육박하는 시장을 놓치게 된다.

실제로 이번 철도사업 및 4대강 사업 입찰담합 행위로 적발된 100대 건설기업 중 49개는 2년동안 입찰에 참가하지 못하도록 처분받았다. 건설업계는 이 조치가 결국 건설산업의 경쟁력을 악화시킬 뿐만아니라 현재 진행하고 있는 해외사업에도 부정적 영향을 미칠 것이라 우려한다.

건설협회 관계자는 "건설사의 담합행위는 위법행위로 그로 인한 과징금 부과는 당연한 것이다"면서도 "건설업 자체가 생존 불가할 정도의 과잉 법적 제재는 완화할 필요가 있다"고 말했다.

입찰 제재 문제에 대해서는 전문가들도 어느정도 수정이 필요하다는 데 동의한다.

이봉의 서울대 법학대학원 교수는 "해외의 경우 참가자격 제한은 오염물질 배출 공장과 같이 영업을 멈춰야야만 그 폐해가 중지될 수 있을 경우에 한해서 제한적으로 운영된다"며 "현행법에 따라 실시하는 것이라 위법은 아니지만 입찰제한 자격의 목적이 건설사의 위반행위에 대한 '제재조치'라면 그에 상응하는 과징금을 부과하면 된다"고 말했다.

하지만 건설업계에서 주장하는 것처럼 현 규제가 '과잉'이라는 부분에 대해선 동의하지 않는 시각도 적지 않다.

이 교수도 "제재 법안은 4개이지만 사실상 담합으로 인해 규제를 받을 경우 적용되는 법안은 한 두개에 그치는 것이 대다수다"며 "이러한 처벌 규정은 건설업에만 해당되는 것이 아니기 때문에 건설업계에 특별히 과잉제재 되는 것은 아니다"고 말했다. 이어 이 교수는 "담합은 건설공사에만 여러 개의 규정이 들어가는 것이 아니라 물품, 용역 등도 포함되는 것에서 알 수 있듯이 건설사만 불리하게 여러가지 제재를 받는다고 보긴 어렵다"고 지적했다.

경실련 관계자도 "이 입찰제한 공공사업에 한해서 이뤄지는 것이다"며 "건설사들이 해외 건설 사업 다른 사업을 통해 수익사업을 하고 있고, 담합이라는 잘못한 부분에 대해서는 처벌받는 것이 당연한 만큼 지금 중복제재를 운운하는 것은 엄살부리는 부분이 있다"고 비판했다.

'담합의 치명적 유혹'...건설업체 왜 고리 못 끊을까

2009년 한 건설기업 본사 인근의 커피숍. 이름만 대면 알만한 대형 건설사 영업부 직원들이 머리를 맞대고 있었다.

한 철도사업에 누가 입찰에 참여할 지 의중을 떠보는 자리였다. 자연스럽게 입찰가격과 낙찰자를 정하는 '입찰담합' 얘기가 흘러나왔다.

이어 시내 모처에서 몇차례 만남을 가진 뒤, 그들은 '사다리타기'로 순서를 정해 낙찰기업과 들러리 업체를 결정했다. 어떤 공구를 누가 가져갈지, 입찰률을 얼마로 할 지, 들러리업체의 지분은 어떻게 정할 지 등 세세한 내용도 합의했다. 결국 이들이 사전에 계획한 대로 각각의 공구에서 정해놓은 기업이 최종 낙찰자로 선정됐다.

공정거래위원회 관계자의 설명을 토대로 재구성한 건설업계 입찰담합의 사례다. 지난해 하반기부터 지금까지 공정위 발표 기준 건설기업에 부과한 입찰담합 과징금은 1조원에 육박한다. 4대강 사업을 비롯해 건설기업 담합사건 중 가장 과징금이 많은 호남고속철도, '싱크홀' 논란의 중심인 서울 지하철9호선 등 다양한 공사에 수백에서 수천억원대 과징금이 부과됐다.

반면 건설기업들은 지난해 글로벌 어닝쇼크 등의 여파로 변변찮은 경영실적을 올리고 있다. 한국건설산업연구원(건산연)이 발표한 '건설산업 입찰담합 실태 및 발생원인' 보고서에 따르면 과징금을 부과받은 59개사의 지난해 영업이익 총액(적자기업 실적 포함)은 561억원에 그치고 있다.

비교적 재무적으로 튼튼한 상위 30개사(적자기업 17개사 포함) 조차도 지난해 영업이익은 3845억원에 머물렀다. 현재의 과징금 규모가 경영상 부담으로 작용할 수 있다는 얘기다.

상황이 이런데 왜 건설기업은 입찰담합이라는 불법을 되풀이하는 것일까. 전문가들은 산업의 구조적· 제도적인 문제에서 원인을 찾는다. 현행 입찰제도가 품질과 기술 경쟁보다 국가 예산 절감을 위해 가격 중심의 낙찰방식을 선호하고 있다는 것이다.

김영덕 건산연 연구위원은 “획일적인 심의기준 등 발주기관의 낮은 전문성이 입찰담합을 유발하는 측면이 있다”며 “입찰제도 운영상 발주처가 경쟁을 인위적으로 제한하고 지역업체에 우호적인 제도를 적용하고 있는 것도 또 다른 요인”이라고 분석했다.

최저가낙찰제의 경우 저가수주로 인해 최저수익이 확보되지 않아 입찰가격 조정의 유혹에 빠지기 쉽다는 것. 입찰 참여기업이 많기 때문에 자주 발생하지 않지만 대규모 입찰담합으로 확대될 여지도 있다는 설명이다.

특히 낙찰자가 공사의 전 과정에 참여하는 턴키·대안방식은 초대형 고난이도 공사로 시장 참여자가 한정돼 있어 담합 가능성이 높고, 공사비의 2~3%에 이르는 설계비 부담으로 사전협의 유인이 높다는 게 업계의 판단이다.

국토부 토지정책관을 역임한 유병권 새누리당 정책위 수석전문위원은 "현행 턴기공사의 경우 낙찰을 받지 못하면 수백억원까지 하는 설계비를 모두 날리는 구조“라며 ”이 같은 부담이 담합의 요인으로 작용하는 경향이 크다“고 진단했다.

건설업계는 정치논리에 따라 움직이다보니 담합에 내몰린 경향도 있다고 토로한다. 내키지 않는 사업임에도 정권의 요구를 거부했다가 자칫 표적으로 찍힌다면 기업활동에 어려움을 겪을 것이라는 우려에서다.

한 건설기업 관계자는 “손해가 뻔히 보였지만 4대강 사업에 참여하지 않았을 때 돌아올 불이익을 우려한 측면도 있다”며 “방식은 옳지 못했으나 (담합은) 생존을 위해 어쩔수 없던 선택이었다”고 하소연했다.

건설 담합, 발주처도 뻔히 알면서…"책임 강화 필요"

건설업체 담합은 어제 오늘 일이 아니다.

그만큼 담합하는 건설업계 구조를 뿌리 뽑는 것도 중요하다. 발주처의 책임과 권한이 주목받는 이유다.

건설업계는 발주처가 건설업체의 담합을 제재할 수 있는 역할을 할 수 있을 것으로 보고 있다. 발주처가 입찰과정에서 건설업체의 조건, 가격 등 입찰 정보를 가장 자세히 알 수 있기 때문이다. 발주처가 담합을 감지하고 담합한 업체를 경쟁에서 탈락시킬 수 있는 책임과 권한이 있다면 담합을 사전에 차단할 수 있다는 얘기다.

건설협회 관계자는 "담합 문제에서 발주처도 입찰과정에 포함되는 주체지만 뒤에 숨어있었다"며 "담합 문제와 관련해 발주처의 역할을 강화하는 제도 정비가 필요하다"고 말했다.

최근 담합으로 건설업체 다수가 적발됐던 4대강사업, 철도사업도 발주처의 역할이 있었다면 사전에 차단할 수 있다는 주장이다. 사업 입찰 당시 건설업체들이 다른 설계도, 다른 시공방법으로 입찰에 응했지만 조사결과 제시 가격은 대부분 유사한 것으로 나타났다.

관련업계는 "공공사업을 담당한 발주처에서도 이 사실을 알고 있었지만 이를 적발한 책임이나 권한이 없기 때문에 담합이 사전에 걸러지기 어려웠다"고 진단한다.

시민단체도 이에 동조하는 분위기다.

경제정의실천시민연합(경실련) 관계자는 "담합행위가 발생했을 경우 발주처는 알았을 것이다"며 "알았음에도 이를 지나쳤다면 이는 배임혐의에 해당되는 만큼 발주자에 대해서 담합행위 묵과할 경우 기관을 공개한다던지 직원에게 징계를 내리는 등의 책임을 물을 수 있는 제도가 필요하다"고 말했다.

발주처에 대한 책임 강화 움직임은 이미 감지되고 있다. 지난달 5일에는 공사 소음 문제에 대해 사업을 진행하는 시행사에만 책임을 물었던 관행을 깨고 사업을 발주한 시공사에게도 책임을 묻는 대법원 판결이 나왔다. 지난달 17일에는 이장우 새누리당 의원이 기존에 시공사에게만 묻던 건설공사 안전관리 책임을 발주처와 설계사까지 확대하는 '건설기술 진흥법 개정안'이 발의됐다.

입찰과정에서 발주처의 권한과 책임이 강화될 경우 담합을 실시간으로 '포착' 가능하다는 장점도 있다. 공정거래위원회에서 담합을 적발하기까지 최대 5년이 걸리는 것과 달리 발주처가 입찰서를 보고 그때그때 담합 판단이 가능하기 때문이다. 이럴 경우 건설업계 관계자들이 수주 실적을 올리기 위한 담합 '무리수'를 두기 어렵게 된다.

건설협회 관계자는 "건설업체 직원들이 단기적 성과에 급급해 답합을 하나의 선택지로 생각하고 이를 통해 수주실적을 쌓고 승진하는 등의 혜택을 받기도 한다"며 "공정위 조사가 몇년 후에 이뤄지기 때문에 담합을 실제로 주도했던 업체 임원들은 이미 퇴임해 처벌하기 어려운 경우가 종종 발생한다"고 지적했다.

발주처 책임 강화가 오히려 건설사업의 발목을 잡을 것이란 우려의 목소리도 있다. 김우영 성균관대학교 건축학과 교수는 "담합이 가격으로만 결정되는 것이 아님에도 불구하고 발주처가 담합을 사전에 감지하는 것은 발주처가 과도한 책임을 지는 것일 수 있다"며 "이럴 경우 오히려 건설사업 자체를 시행하는데 조심스러워 질 수 있고 소극적으로 사업을 수행할 가능성도 높아진다"고 말했다.

한편 건설업계는 담합행위 근절을 위한 업계 환경 개선에도 주력할 계획이다. 건설협회는 담합행위를 근절시키기 위한 건설 담합을 근절할 수 있는 건설업에 표준화된 내부통제 시스템 도입을 추진할 계획이다. 건설 담합에 대한 내부적 단속을 강화에 업계 전체에 담합 근절 문화를 양산하자는 취지다.