중국 지방정부의 핵심 재원인 토지매각 수입이 올해 상반기 부동산 침체가 본격화한 이후 최대폭으로 감소했다. 토지를 팔아 정부 재원을 조달하는 이른바 '토지재정' 시대가 저무는 것 아니냐는 분석이 나온다. 중국 정부는 국채발행을 통해 재정을 메울 전망이다.
23일 중국 재정부에 따르면 올해 상반기 지방정부 국유토지 사용권 매각 수입은 전년 동기 대비 31.5% 감소했다. 취득세와 토지증치세 등 부동산 관련 세수도 두 자릿수 감소했다.
사상 최대 감소폭이다. 부동산 경기 침체로 중국 지방정부 토지매각 수입은 2022년 23%, 2023년 13.2%, 2024년 16%, 2025년 14.7% 4년 연속 두 자릿수 감소했는데 올해 감소세가 더 가팔라진 셈이다.
토지 매각은 그동안 지방정부 재정의 핵심 축이었다. 토지를 국가가 소유하는 중국에선 통상 지방정부가 부동산 개발업체에 토지 사용권을 판매해 이를 재원으로 사용한다. 세금 수입도 있지만 전체 지방정부 수입에서 차지하는 비중은 높지 않다. 지방정부 총 재정 중 토지매각 수입이 차지하는 비중은 40% 이상인 것으로 알려졌다.
지방정부는 토지를 개발업체에 매각해 확보한 자금으로 도로와 철도, 산업단지 등 인프라 사업은 물론 각종 재정지출을 충당해 왔다. 그러나 부동산 시장 침체가 장기화하면서 토지 거래가 급감했고, 지방정부의 재정 기반도 빠르게 약화되고 있다. 중앙정부가 지난해 지방정부에 지출한 재정은 사상 최대규모인 10조2000억위안(약 2245조원)으로 치솟았다.
2016~2019년까지만 해도 중앙정부의 지방정부 재정 지원 규모는 연간 5~6조위안 수준이었다. 이후 부동산 경기 침체와 함께 2024년 10조위안을 처음으로 넘어섰다.
이에 중국식 토지재정이 구조적으로 마무리됐단 분석이 나온다. 중국 경제매체 디이차이징은 최근 "전통적인 토지재정 시대는 이미 막을 내렸으며, 토지재정의 쇠퇴는 경기순환이 아니라 되돌릴 수 없는 구조적 전환"이라고 평가했다.
전문가들은 앞으로 토지재정의 빈 자리를 국채발행이 메울 것이라고 보고있다. 단서는 지방정부 토지매각 수입이 사상 최대폭 감소한 올해 상반기 나왔다. 상반기 정부채권 순융자 규모는 6조4400억 위안(약 1396조원)에 달했다. 중앙정부는 초장기 특별국채를 통해 국가 전략사업과 대규모 설비 교체, 소비재 이구환신(중고제품 교체 지원) 등에 자금을 공급했다. 지방정부는 특수목적채권을 발행해 인프라와 공공사업 투자를 이어갔다. 일부 채권 자금은 지방정부의 기존 부채를 차환하거나 밀린 기업 대금을 지급하는 데 활용됐다.
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이에 따라 토지매각 수입 급감에도 불구하고 상반기 재정지출 규모는 유지됐다. 상반기 광의의 재정지출은 18조2000억위안으로 집계됐다. 이를 바탕으로 수입보다 4조6000억위안 많은 확장 재정을 기록했다. 재정지출의 무게중심도 바뀌고 있다. 과거처럼 인프라 중심이 아니라 사회보장과 고용, 의료 등 민생 분야에 집중됐다. 상반기 사회보장 및 고용 지출은 7.6%, 보건의료 지출은 10.8% 증가한 반면 농림수산과 교통 등 일부 인프라 관련 지출은 감소했다.
디이차이징은 재정의 중심축이 토지금융에서 채권금융으로 이동하고 있다고 평가했다. 앞으로는 중앙정부의 국채 발행과 적극적 재정정책이 경기 부양의 핵심 수단이 될 것이란 전망이다. 다만 토지매각 수입은 상환 의무가 없는 재정수입인 반면 국채는 원금과 이자를 갚아야 하는 부채다. 따라서 국채 발행 확대는 장기적으로는 정부의 이자 부담과 부채 의존도를 높일 수 있다는 지적도 나온다.
