내년 내국세가 올해보다 늘어날 전망이지만 내국세에 연동된 지방교육재정교부금(교육교부금)은 오히려 6000억원이상 줄어든다. 정부가 교육교부금을 줄이는 방향으로 제도 개편에 나선 영향이다.
이번 개편은 유·초·중·고 예산의 상당 부분을 대학과 영아 교육 쪽으로 상당수 넘겨주는 방식이다. 일각에서 '미봉책'이라는 비판이 나오지만 성역으로 꼽히던 교육교부금 구조를 흔드는 신호탄이라는 평가도 있다. 금융사의 교육세 증세와 맞물려 파급력은 더 커질 수밖에 없다.
31일 정부의 '2026년 예산안'에 따르면 내년 내국세(이하 본예산 기준)는 34조3901억원 걷힐 전망이다. 올해 내국세 수입 전망치(33조9129억원)보다 늘어난다. 반면 교육교부금은 올해 72조2794억원에서 내년 71조6742억원으로 6052억원 줄어든다.
현행법상 내국세가 늘면 교육교부금도 증가해야 하지만 정부가 배분 구조를 바꾸면서 역전 현상이 발생했다.
유·초·중·고 교육에만 쓸 수 있는 교육교부금은 내국세의 20.79%와 교육세 일부로 조성한다. 내국세가 늘어나면 교육교부금도 증가한다. 교육세 재원은 금융사(금융·보험업) 수익금액의 0.5%와 교통·에너지·환경세, 주세, 개별소비세의 일정 비율이다.
교육세는 3~5세 누리과정에 활용하는 유아교육지원특별회계(유특회계)에 우선 배분된다. 남은 재원의 절반씩을 대학 교육을 위한 고등·평생교육지원특별회계(고특회계)와 교육청 예산인 교육교부금에 각각 투입한다.
정부는 이번 예산안에서 이 구조를 바꿨다. 우선 금융사가 내는 교육세는 전부 대학 몫(고특회계)으로 돌린다. 나머지는 60%를 0~5세를 대상으로 하는 영유아특별회계에, 40%를 교육교부금에 배분한다. 영유아특별회계는 유보통합을 위한 신설 회계다.
결과적으로 교육세에서 교육교부금으로 들어오는 돈이 줄어든다. 기획재정부 추산에 따르면 교육세에서 교육교부금에서 전입되는 금액(보통교부금)은 올해 2조1690억1300만원에서 내년 1조7586억9600만원으로 4103억1700만원 감소한다. 기재부는 이를 대표적인 지출 구조조정 사례로 꼽았다.
앞으로 교육세가 크게 늘어나도 교육교부금 전입 규모는 줄어들 수밖에 없다. 기재부가 발표한 세제개편안이 확정되면 2027년에는 금융사 몫의 교육세만 1조3000억원 늘어난다. 수익금액 1조원 이상 과표구간을 신설하고, 해당 구간에 한해 세율을 현행 0.5%에서 1.0%로 올리기 때문이다.
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정부는 교육세 배분 구조 개편으로 교육교부금 개편의 첫발을 내딛은 데 의미를 부여한다. 다만 내국세 연동 구조 개편 등 근본적인 제도 개선을 미뤘다는 부정적 평가도 나온다.
지방교육재정교부금(교육교부금) '칸막이' 논란이 불거질 때마다 소방수 역할을 한 것은 교육세다. 그러나 임시방편인 만큼 늘 '미봉책'이라는 꼬리표가 붙는다.
교육세는 1982년 도입된 목적세다. 전두환 정부 시절 '과외 금지' 정책과 맞물려 교사 처우 개선을 위해 도입됐다. 교육세는 금융사(금융·보험업) 수익금액의 0.5%, 교통·에너지·환경세, 주세, 개별소비세의 일정 비율로 조성된다. 최근 몇 년간 약 5조원 안팎의 교육세가 걷혔다.
교육세는 과거 대부분 교육교부금으로 전입됐다. 하지만 2012년 누리과정 논란을 계기로 구조가 바뀌었다. 누리과정은 3~5세 유치원과 어린이집의 공통 교육·보육과정을 의미한다.
당시 유치원은 교육청 소관이었다. 반면 어린이집은 보건복지부가 담당했다. 누리과정 예산은 교육교부금을 활용하는 게 원칙이었다.
하지만 교육청은 유·초·중·고에만 쓸 수 있는 교육교부금을 어린이집에 지원하는 게 부적절하다고 맞섰다. 실제로 교육청은 어린이집의 누리과정 예산을 편성하지 않았다.
이때 교육세가 소방수로 등장했다. 정부는 2016년 누리과정 예산인 유아교육지원특별회계(유특회계)를 신설했다. 교육교부금은 내국세의 20.79%와 교육세로 조성하는데 교육세의 일부를 유특회계로 넘겼다. 올해 기준 유특회계 예산 3조1020억원 중 1조7052억원이 교육세에 나왔고 나머지는 국고가 부담했다.
문재인 정부 때는 교육교부금 급증으로 논란이 됐다. 초과세수로 교육교부금이 한 해에 20조원 이상 늘었다. 교육교부금이 내국세와 연동돼 세수가 늘면 자동으로 증가하기 때문이다. 하지만 학령인구 감소로 교육 수요는 줄고 있었다. 재정당국과 교육당국 간 이견이 격화된 배경이다.
동시에 당시 대학은 등록금 동결 여파로 재정난에 직면했다. 그러나 여유가 생긴 교육교부금을 대학에 활용할 방법은 없었다. 교육교부금을 유·초·중·고에만 활용할 수 있는 '칸막이 구조' 때문이다.
결국 2023년 고등·평생교육지원특별회계(고특회계)를 도입했다. 교육세를 유특회계에 우선 지원하고 남은 금액의 절반씩을 고특회계와 교육교부금에 나누는 구조다. 이 구조는 올해까지 이어졌다. 유특회계와 고특회계 도입으로 교육교부금으로 전입되는 교육세는 줄었다.
그럼에도 교육교부금 개편 요구는 지속됐다. 학생 수는 급감하고 있는데 내국세에 연동된 교육교부금 제도 유지가 타당한지에 대한 문제 제기가 핵심이었다. 내국세 수입은 경제 발전에 따라 우상향할 수밖에 없다. 특히 올해 유특회계와 고특회계의 일몰 시점이 동시에 도래하면서 제도 개편 필요성이 제기됐다.
하지만 정부는 내년도 예산안에서 근본적 해법을 내놓지 못했다. 대신 교육세 배분 구조를 바꿔 교육교부금을 줄이는 방식을 택했다. 내년부터 금융사가 내는 교육세 전액을 대학 재원(고특회계)으로 쓴다. 2023년 기준 금융사로부터 징수한 교육세는 1조7503억원이다.
나머지 교육세는 신설하는 영유아특별회계에 60%, 교육교부금에 40% 배분한다. 영유아특별회계는 일몰이 2030년까지다. 당장 교육교부금의 전면적인 제도 개선을 하지 못하고 교육세로 대학을 좀 더 두텁게 지원하는 방식을 택했다. 동생(유·초·중·고)에게 갈 돈을 형(대학)에 더 가는 구조로 바뀌는 정도다.
근본적 개혁 방안을 만들기엔 물리적 준비 기간이 부족했다는 현실적 문제도 있다. 내년 지방선거라는 변수도 고려한 것으로 보인다.
구윤철 부총리 겸 기획재정부 장관은 교육교부금 개혁에 대한 질문에 "교육의 경쟁력 제고 차원에서 그런 부분을 염두에 두고 재정 운용을 하기는 어렵다"며 "현재로선 재원 구조조정을 할 계획은 없다"고 말했다.
정부가 내년부터 교육세 배분 구조를 바꾸기로 한 가운데 2027년 이후에는 교육세 세입도 큰 폭으로 증가할 전망이다.
31일 기획재정부에 따르면 내년 교육세는 올해(본예산 기준)보다 1조695억원 증가한 6조4433억원으로 예상된다. 매년 5% 안팎의 증가세를 보여왔지만 금융사 수익 확대에 따라 증가폭이 커질 전망이다. 교육세는 금융사 수익금액의 0.5%와 교통·에너지·환경세, 주세, 개별소비세의 일부로 조성된다.
정부는 교육세 개편을 추진 중이다. 금융사가 내는 교육세의 경우 수익금액 1조원 초과 과표구간을 신설해 해당 구간에는 세율 1.0%를 적용한다. 과표구간 1조원 초과를 적용 받는 금융사는 60여 곳이다. 세수 효과는 약 1조3000억원으로 추정된다. 금융사들이 증세에 반발하고 있지만 정부는 국무회의에서 관련 세제개편안을 확정했다.
금융사들은 과거 수익금액의 1%를 영업세로 냈지만 부가가치세 도입으로 더 이상 영업세를 내지 않았다. 대신 교육세를 납부했다. 금융사들이 내는 교육세의 세율은 1981년 이후 바뀌지 않았다. 정부는 금융사의 커진 덩치에 맞춰 교육세 세율을 인상한다는 입장이다. 대형 금융사를 겨냥했다는 점에서 '횡재세'라는 별칭도 붙었다.
올해 정기국회에서 교육세 개정안이 확정되면 금융사의 횡재세는 2027년부터 세수에 반영된다. 국세청 국세통계포털을 보면 금융사들이 낸 교육세는 △2020년 1조1381억원 △2021년 1조1751억원 △2022년 1조2526억원 △2023년 1조7503억원이다. 금융사의 영업 환경이 크게 바뀌지 않으면 2027년 이후에는 3조원 이상의 교육세를 내야 한다.
교육세의 배분 구조도 바뀐다. 앞으로 금융사가 내는 교육세는 모두 고등교육(대학) 재원으로 활용한다. 나머지의 60%를 신설하는 영유아특별회계에, 40%를 지방교육재정교부금(교육교부금)에 넘긴다. 지금은 3~5세 누리과정 예산에 먼저 배분하고 나머지를 고등·평생교육지원특별회계와 교육교부금에 절반씩 나눠 배분한다.
정부가 세제개편안(세입)과 예산안(배분)에서 모두 교육세를 개편하는 것은 유·초·중·고에만 사용할 수 있는 교육교부금의 '칸막이 구조'를 개선하고 대학 교육에 좀 더 많은 지원을 하기 위해서다. 배분 구조가 바뀌지 않았다면 교육세법 개정에 따라 약 1조3000억원 늘어나는 세입도 교육교부금에 일부 전입됐겠지만, 앞으로 대학 교육에 모두 활용된다.
기재부 관계자는 "이번 개편으로 현행 구조보다 교육교부금이 줄어들게 될 것"이라고 말했다.
